李昇：推动可再生能源“十五五”大规模高质量发展的举措建议
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“十四五”以来，我国可再生能源发展呈现装机规模大、发展速度快、运行质量好、技术水平高、产业体系强的鲜明特点，为“十五五”可再生能源发展奠定坚实基础。规划“十五五”可再生能源发展，要深入分析发展面临的新形势新要求，着力破解制约高质量发展的新题难题，进一步激发和增强发展活力，以更大力度更实举措推动可再生能源大规模高质量发展。
（来源：中能传媒研究院 作者：李昇 水电水利规划设计总院党委书记、院长）
一、“十五五”能源发展对可再生能源的根本要求
党的二十大报告明确提出加快规划建设新型能源体系以来，党中央、国务院对科学规划建设新型能源体系做出一系列重要部署，为我国能源事业发展指明了方向。建设新型能源体系是主体能源要逐步实现从化石能源到非化石能源的更替变换，可再生能源是核心，“十五五”可再生能源规划发展要以新型能源体系建设整体目标为导向。
新型能源体系是以清洁低碳能源为基础的能源体系，要求可再生能源有“量”的突破。党中央、国务院在对碳达峰碳中和工作的部署中明确，2030年非化石能源消费比重达到25%左右、2060年非化石能源消费比重达到80%以上。一定时期内，非化石能源总量扣除本阶段基本明确的核电发电量，形成了本阶段可再生能源发展量的基础任务。2023年我国一次能源消费总量57.2亿吨标准煤，非化石能源消费占一次能源消费的17.9%，“十五五”时期非化石能源消费占比每年仍需提升1个百分点左右。此外，“十五五”时期我国进入碳达峰决胜期，一旦达峰，所有能源甚至电力消费增量将全部由非化石能源供应。“十四五”前三年，非化石能源占我国能源消费增量的35%，非化石能源发电占我国电力消费增量的56%，要在“十五五”末基本实现非化石能源对增量的100%替代。总的来看，在能源消费总量巨大、持续增长的基础上持续提升非化石能源占比并实现碳排放达峰，需要可再生能源持续大规模发展。
新型能源体系是以安全可靠供应为根本的能源体系，要求可再生能源有“质”的改善。资源特点和技术特性决定风电、光伏发电不可能只靠自身满足安全可靠供应要求，提升可再生能源安全可靠替代能力，是要保障未来以新能源为主体的新型电力系统的安全保供能力。技术创新是根本，通过新能源技术进步、气象与功率预测技术提升等，提升新能源对传统电源的有效容量替代能力；多能互补是基础，要以新能源发展为主线，推动水电向电量供应和灵活调节并重转变、火电向兜底保供和灵活调节转变，推进储电、储热、制氢能等新技术应用，推进风光水火储氢等多能互补发展，提升新能源电量供应能力。源网协同是核心，在加强坚强大电网建设的同时，加大配电网升级改造力度，加快新型调度控制技术应用，使得新能源能够与多种电源、调节资源、负荷等在电网这一资源配置平台上协同运行，打好安全可靠供应的平台基础；供需互动是关键，必须对高随机性的新能源与用电负荷联动管理，通过调度可调节负荷、虚拟电厂、智能微电网等配电网环节的各类资源，推动电力系统向“源荷互动”转变，实现供给与需求的整体安全。
新型能源体系是高质量、可持续发展的能源体系，需要可再生能源持续创新发展。我国光伏、风电、储能等可再生能源和新能源技术及相关产业已具备强大的国际竞争力，经济引领带动作用显著，未来将成为不断壮大能源新质生产力的重要抓手和推动经济社会改革创新发展的强劲动力。在能源产业链的转型升级上，新一代信息技术、人工智能等与能源系统深度融合，低碳零碳负碳技术装备大规模推广应用，新能源技术的进步和应用将带动新的产业链不断形成和发展。从推动经济社会发展全面绿色转型的整体视角看，要充分发挥可再生能源尤其是新能源开发利用技术门槛低、可普及性强、能够与能源消费者“短连接”的优势，与工业、交通、建筑、农业等跨行业融合，与数字能源、虚拟电厂、农村能源合作社等新型经营主体发展结合，进行多品种、多领域、多形态替代的商业模式创新，开展园区、企业、大型公共建筑等发供用高比例新能源试点等，在具体的应用场景中探寻新的发展空间。
二、“十五五”可再生能源发展的机遇与挑战
当前及“十五五”时期，是全球能源向零碳低碳转型的加速发展期，是我国实现碳达峰碳中和目标的历史交汇期，也是加快建设新型能源体系、新型电力系统的关键突破期，可再生能源处于大有可为的战略机遇期，但机遇和挑战都出现新的发展变化。
（一）需求强劲，形势好
一是能源消费还将长期增长，实现碳达峰碳中和目标对可再生能源发展寄予厚望。“十四五”前三年，我国年均新增可再生能源装机1.94亿千瓦，其中风电、光伏年均新增1.72亿千瓦，但受能源消费总量超预期增长以及当年新增可再生能源装机全电量供应滞后影响，非化石能源消费比重三年仅提升2个百分点。受城镇化率提升和人民生活品质提高，光伏、锂电池、新能源汽车等新型高载能制造业稳步拓展，数据传输、算力等新质生产力用能需求增加等影响，预计未来我国能源消费总量仍将长期增长，近中期增长惯性较强。在能源消费年均复合增速2.3%（仅为“十四五”前三年增速的一半）情景下，“十五五”年均需新增风电、光伏装机2亿千瓦，才能支撑我国非化石能源消费占比每年提升1个百分点。若要实现电力领域2030年同步达峰，则风电、光伏年均新增装机规模需再增加7000万千瓦。
二是产业链供应能力强，能够支撑可再生能源开发建设。我国水电勘察设计、施工建造、装备制造能力全球领先，水轮机单机容量、建设地质条件复杂程度、地下洞室群规模等均代表当今世界水电技术的最高水平；风电、光伏全产业链技术能力和集成制造体系全球领先，2023年我国为全球贡献了80%的光伏组件和70%以上的风电装备，国内主要风电整机商年中标量达1.1亿千瓦，全球光伏产能主要集中在我国。尽管存在暂时的供需失衡，但随着国家对“内卷式”竞争的整治以及行业内部对产能布局的持续优化，超强供应链将能够更好地支撑未来我国可再生能源持续大规模发展需要。
三是配电网、调节资源等新型能源基础设施建设得到高度重视，将提升发展可再生能源的系统硬实力。2023年以来，国家能源主管部门先后印发《新型电力系统发展蓝皮书》《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》等，提出了建设新型电力系统的总体架构和重点任务，明确了加快新型电力系统建设的相关举措，支撑可再生能源发展的新型能源基础设施加快完善。截至2024年11月底，我国已建成20条特高压直流输电通道，支持可再生能源资源在全国更大范围优化配置；具备灵活调节能力的火电装机容量7亿千瓦左右，抽水蓄能装机容量5692万千瓦，建成投运新型储能超过6000万千瓦，系统调节能力持续提升。
四是经济社会绿色转型步伐加快，消费侧将呈现显著拉动作用。随着碳达峰节点趋近，工业、建筑、交通等领域正加速绿色低碳转型。电解铝行业有了明确的绿色电力消费比例目标，2025年底国家枢纽节点新建数据中心的绿电占比将超过80%，国家发展改革委、工业和信息化部等六部门联合印发了《关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》，提出“十五五”时期各领域优先利用可再生能源的生产生活方式基本形成，2030年全国可再生能源消费量达到15亿吨标准煤以上。终端降碳，消费侧绿色转型，将对可再生能源发展呈现强拉动作用。同时，供用能产业协同将激发可再生能源发展的新用途、新场景、新模式持续涌现，促进可再生能源更广泛创新发展。例如，用能端建设高比例可再生能源工厂或园区的场景需求，将带动绿色直供电试点、光储充放一体化试点等发展，并进一步带动构网型设备、热电冷氢多能转换技术、智慧一体化调控等集成应用的技术创新和商业模式创新。
（二）约束趋紧，难度大
一是开发建设空间要素趋紧，工程建设难度增大。可再生能源能量密度较低、建设空间需求大，特别是风电光伏大规模发展与用地、用海空间不足之间的矛盾越来越突出，大型可再生能源基地的开发受用地、用海和生态保护等要素条件制约，推动重大工程的规划落地需要与国土空间、生态保护充分衔接。
二是大规模发展与高水平消纳的系统性问题凸显，电力系统安全稳定运行面临重大挑战。2024年前10个月，我国风电、光伏发电量占全社会用电量的比重已接近20%，已进入国际能源署划分的“波动性可再生能源决定电力系统运行方式”阶段。未来，新能源持续大规模发展，主导系统运行特性的物理基础将发生重大变化，如何解决高比例新能源随机、波动与间歇性带来的电力电量平衡，尤其是周平衡、月平衡问题，如何实现高比例电力电子设备在新能源高随机性基础上的安全稳定控制等，目前尚无科学的经济的方案，亟待研究发展。
三是电力市场机制有待完善，市场主体收益不确定性上升。2023年，全国新能源市场化交易电量6845亿千瓦时，占新能源发电量的47%，市场化平均交易价格大幅下降。据统计，2023年风电项目市场化交易电价较当地燃煤基准价平均降幅14%，光伏发电市场化交易电价平均降幅21%，其中北京、黑龙江、青海风电、光伏发电交易电价降幅超过30%。目前，全国及区域电力紧平衡、电量充裕，新能源进电力市场处于价格博弈劣势。随着电力市场化改革不断深入，各省电力现货市场相继转入连续试运行和正式运行，亟待形成科学合理的电价、绿色价值价格体系，支持新能源项目投资开发积极性。
四是能源生产方式、系统模式、消费形式等将发展变化，生产关系调整加快。未来，我国主体能源将逐步实现从化石能源到非化石能源的更替转变，能源生产方式由集中式为主向集中式与分散式并重转变，系统模式由大基地大网络为主逐步向与微电网、智能微网并行转变，消费侧由电能替代为主向电、氢、氨等多元清洁替代转变，清洁低碳技术成为重塑全球秩序和发展格局的重要动力。这些生产力的变化与发展，离不开相应能源政策机制的促进，包括规划目标引导机制、开发建设协同机制、消费促进机制、电力市场化改革措施、能源领域碳排放机制等，需加快调整完善。
三、以更大力度、更实举措推进“十五五”可再生能源高质量发展
为实现2030年非化石能源占比25%的目标，“十五五”期间我国年均需新增风电、光伏发电装机2亿千瓦左右，需求和压力超出以往。“十五五”推动可再生能源高质量发展要在源侧用功，通过源网荷储协同、能源产业协同发力，在体制机制改革上动真。
（一）构建融合发展新格局，大力推进新能源高质量发展
一是加快“三北”地区新能源大基地建设，促进能源资源优化配置和生态协同治理。统筹新能源外送基地开发与受端需求，结合以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电、光伏基地建设和光伏治沙工程建设等，推进“三北”地区新能源规模化开发与生态治理协同，实现能源转型与生态治理的双赢。同时，结合制造业、绿电制氢、绿色数据中心等“绿色用能直供”提升消纳空间，在“三北”地区打造一批集中式就地消纳项目。
二是推进东部海上风电集群化开发，促进沿海经济绿色转型。统筹优化推进近海海上风电开发建设，有序推动深远海海上风电集群开发和集中送出，建设辽东半岛、山东半岛、长三角、闽北、闽南、粤东、粤西、北部湾等深远海海上风电基地。加快推进海上风电产业与立体用海协同，推进海上风电与海洋牧场、海洋油气、海水淡化、海洋能等产业融合发展，探索海上综合能源岛、海上制氢氨醇等海洋经济新业态融合创新。
三是推进西南水风光综合基地开发，促进多种能源融合互补发展。依托西南地区丰富的水能、风能和太阳能资源，大力推进“水风光一体化综合能源基地”，打造西南水风光一体化开发集群，增强流域梯级水电站与风电、光伏的联合调度能力，重点向南方及东部沿海绿电高需求省份输送清洁能源，促进可再生能源电力进一步合理优化配置。
四是推进分布式新能源广泛应用，促进多场景融合发展。继续扩大分布式光伏、分散式风电的应用范围，特别是在东中南部地区大力推广工业园区、经济开发区和公共建筑屋顶光伏应用，加大虚拟电厂、智能微电网的支持力度，推动分布式新能源与乡村振兴深度融合，深入实施“千乡万村驭风行动”和“千家万户沐光行动”，推广“新能源+农业”“新能源+旅游”等模式，促进乡村经济多元化发展。
五是统筹新能源就地开发与产业转移，促进“绿电+”产业布局优化。推动新能源开发与能源产业链上下游协同布局，带动硅料、电解铝、高端制造以及氢能等高载能制造业有序向西部新能源富集地区转移，优化生产力空间布局。在工业体系相对完备的省区拓展终端用能场景，推动新能源制氢规模化应用，结合“东数西算”战略，推动新能源向数据中心高比例直供绿电。
（二）打造基础设施新形态，加快构建新型电力系统
一是大力推动调节性电源建设，提升新能源存储消纳能力。推动抽水蓄能电站规模化发展，在新能源快速发展地区加快布局大型抽水蓄能电站，因地制宜地积极推进发展中小型抽水蓄能电站。积极推动新型储能技术的大规模应用，探索在源网荷侧推动新型储能发展新模式。推动煤电机组开展宽负荷高效调节能力建设、提升深度调峰和快速爬坡水平，全面提升电力系统灵活性。
二是优化跨省区输电通道建设布局，提升新能源资源集中配置能力。加强跨省区输电通道支撑能力建设，优化电力流布局，加强以优化提升受端省区能源电力清洁占比结构为主要功能的输电通道布局建设。针对既有输电通道，进一步提升通道新能源配套规模和外送电量比重。加强柔性直流和构网型新能源技术应用，提高输电效率和稳定性。
三是加快配电网建设改造升级，提升电网对分布式新能源承载能力。加快提高配电网承载力和灵活性，提升配电网对新能源的接纳、配置和调控能力，更好满足分布式新能源、新型用能形式和智能微电网等新业态的即插即用、灵活互动需求，最大效度发挥配电网的平台承载作用。推动智慧化调度体系建设，提高数字化智能化水平，支撑大规模分布式电源、新型储能、可调节负荷等调控需求。
四是增强电力需求侧协同水平，提升系统源荷互动能力。挖掘多类型资源需求侧响应能力，积极推动工业负荷、空调负荷、用户侧储能及分布式电源、电动汽车、通信基站、数据中心等多元用户资源参与需求响应，提高电力系统的灵活性。鼓励各地开展虚拟电厂规划和配置，推进虚拟电厂与电力系统统一调度体系的衔接，提升虚拟电厂消纳协同能力，释放需求侧资源潜力。
（三）完善改革发展治理新体系，保障可再生能源发展
一是完善规划发展与目标引导机制，发挥规划引领作用。国内外研究普遍认为，能源电力基础设施规划应提前十年以上。“十四五”及未来，补贴支撑、指导并约束可再生能源发展目标实现的机制已不复存在，要构建新时期可再生能源规划发展的目标引导机制；研究明确并公开可再生能源中长期发展总量目标，以及发展的时序安排、空间部署导向等；研究可再生能源与煤电、核电等不同常规电源发展规划之间，可再生能源规划与调节性资源规划之间、可再生能源规划与电网规划之间衔接事项，衔接机制。
二是加强开发建设空间要素保障协调机制，夯实可持续规模化开发基础。做细可再生能源发展与土地、森林、草原、湿地等法律法规衔接研究，强化多部门合作，增进共识寻找共同解决方案；在用地用海用林用草等法律法规制修订的过程中，考虑新型能源体系建设的发展需要，对新能源用地用海用林用草等空间要素保障方面予以支持，提前纳入各级国土空间规划，统筹谋划用地指标计划需求；对于重大项目开辟绿色通道，优化审批流程，加快办理。
三是强化可再生能源电力消纳责任权重制度，落实分省发展责任。可再生能源电力消纳责任权重制度，是现阶段为数不多的、能够一以贯之的将分省可再生能源发展责任与全国可再生能源发展目标落实下去，与消纳利用率、价格等密切关联，并能引导电网、调节电源等中长期规划部署的政策工具，需要完善并强化实施。建议按照公平承担绿色发展与绿电使用责任，远期（2060年）拉平各省消纳责任权重，制定中长期性质的2030年、2035年可再生能源电力消纳责任权重目标，兼顾本地消纳、送受端协调等，优化引导各省新能源开发利用，推动跨省跨区可再生能源电力交易，并坚决强化权重目标分解落实与考核。
四是深化电力市场改革，建立适应可再生能源发展的市场体系。以能源法为指引，全国统一电力市场建设充分考虑新能源特点。建立健全新能源电力市场交易规则，丰富交易品种、方式、周期、频次，明确结算机制等，完善新能源价格形成机制，保障新能源发电项目的合理收益，促进绿色电力消费。明确不同类型新能源项目参与市场的时间表、路线图，推动新能源发电稳妥有序进入市场。研究促进智能微电网发展的改革措施，积极培育新能源开发利用的能源生产消费新业态、新模式。
五是积极参与全球清洁能源合作，营造可再生能源高质量发展的良好外部环境。深化与发展中国家绿色产能合作，积极推动风电、太阳能发电、智慧电网等项目落地。持续深化绿色能源合作，不断加强与周边国家电力互联互通，推动构建能源绿色低碳转型共赢新模式。加强绿色低碳能源技术、标准制定等国际合作，推动可再生能源绿色电力证书国际认可，有效应对美西方碳关税政策影响。
