(1)中外电力改革：国外拆分 国内统一

 　党的十八届三中全会将对全面深化改革作出部署，新一轮改革再次激发起社会各界的热情和期待，各领域改革的讨论迅速升温，电力改革也随之再入公共视野。

变革是永恒的，没有变革就没有创新的活力，没有变革就没有时代的发展与进步。中国电力工业，也是在不断变革中发展壮大的，事实上，纵观新中国电力发展，改革从来就没有停顿过，而且中国电力行业的改革一直走在同类行业的前列。深化电力改革，必须实事求是地厘清中国电力的历史和现实，厘清国际同行的优劣得失，努力探寻改革应该做什么、可以做什么和怎么去做。

前行中的电力改革

新中国成立之初，电力工业都分散在各地，属于军事管制的范畴。新成立的燃料工业部只直接领导华北地区少数几家电厂和电力公司。1949年至1952年，各地电力工业逐渐划归燃料工业部集中管理，完成了新中国对于电业管理的第一次集中。燃料工业部成立了电业管理总局和东北、华北、华东、中南、西南、西北六个区域电业管理局，形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。

1955年7月，一届二次人大通过，电力工业部成立，进一步强化电业的集中管控，撤销了六大区域电管局，各省电力工业直接由电力部管理和领导。这也是由电力部直接领导各省、市电力工业的唯一一个时期。随着各省级电业管理机构逐步充实，电力工业形成中央和地方相结合、以中央领导为主的管理体制。

1958年，水利电力部成立，适逢大跃进思潮汹涌之时。水电部将电力全部下放给各省独立的工业体系，水电部只负责两个跨省跨区电网，即京津唐电网和吉林-辽宁电网。这是中国电力管理体制的第一次拆分。3年后，国家发现分省的电力体制存在很多弊端，极大影响了电力工业的统一性和安全性，而且出现了严重的缺电局面，故不得不将电业管理权上收，实行以中央为主体的管理体制，并已形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。这是第二次电业管理权的集中。

1966年文化大革命开始，1967年水电部军管，又一次把电力工业管理权下放给地方政府。

1975年，恢复水利电力部。国务院明确提出要加强电网统一管理，跨省电网必须实行以水利电力部领导为主的体制。水电部上收了东北、北京、华东电业管理局和四川省电力工业局。这是新中国成立后的第三次集中电业管理权。

改革开放以后，电力管理体制进入了改革探索的时期。1979年2月，国务院第二次成立电力工业部，再次强调“电力工业是建立在现代化技术基础上的大生产，必须实行高度的集中统一管理。”在随后的发展中，无论是第二次成立水利电力部，第三次成立电力工业部，还是后来改组成立国家电力公司，中国电力管理体制始终坚持了集中统一管理的原则。

1979年至1997年期间，实施了政资分开、发电市场投资主体多元化改革，在发电市场引入了新的投资主体，结束了发电市场独家经营的局面。电力管理体制仍政企合一，垂直一体化经营。1998年至2002年，实行政企分开，公司化改组的改革，但仍保持垂直一体化经营方式。

2002年实行的电力体制改革，可以说是新中国成立以来最大胆的一次尝试。上世纪90年代，新经济自由主义思潮澎湃，世界范围内掀起电力市场化改革的热潮;加之国内对于改革的期待和呼声一浪高过一浪，电力改革就在这样的形势下启动了。改革效仿了盛极一时的英国模式。原国家电力公司拆分，成立电监会，从而进入厂网分开、政监分离的阶段。国家发改委、国资委、能源局、电监会等部门分别承担相应的政府管理职责。

到2012年底，全国装机容量已达11.4亿千瓦，仅次于美国，跃居世界第二位，增长了近3倍;220千伏以上变电容量达22.8亿千伏安，增长4.3倍。电力技术发展、科技创新水平有了极大提高。成就的背后，也不能忽视改革带来的问题。电力市场尚未形成，科学的电价形成机制尚未建立，电力立法、政策均未落实，电力规划的管理不到位，发电企业无序竞争，环境污染问题日益突出等等，这些问题表明，电力的改革还需继续。

它山之石未必能攻玉

一说到电改，不少人似乎都有一个印象，就是国外尤其是发达国家都已经进行了各种拆分，输配独立、调度独立、交易独立、配售独立，充分竞争，总之就是一个 “拆”字了之。但实际远非如此，各国电力体制改革没有“规定动作”，模式也是五花八门，都是由本国的客观条件决定的，同样是西方工业化国家，美国、法国等国家并未照搬盛极一时的英国模式，是因为他们各自都有不同的条件限制，选择了适合自己的改革路径。这些特定的限制条件不仅包括电力市场发展水平，还包括资源状况、经济体制，甚至社会和文化价值上的差别。

从发输配售环节的关系看，世界电力体制主要有四种模式：一是一体化公司，目前欧洲和美国的大部分电力公司保持这种状态，只在集团内部根据市场化的要求实行了业务独立，成立分公司或子公司;二是输配分开，输电从其他业务中分离出来，成立独立的输电公司，包括英国、北欧、意大利、西班牙及东欧一些国家，其中英国是实行了彻底分拆后，在市场作用下发电和配售电又重新实现了合并，采用内部业务独立模式;三是厂网分开，也就是发电分离、输电和配电保持一体化，如韩国、新加坡和加拿大第一水电等公司;四是发电、输电、配电、售电完全拆分，分别建立独立企业，主要是阿根廷、俄罗斯，通过分拆实现私有化是这两个国家改革的共同点，而俄罗斯在2012年又重归输配合一。

从调度、交易和电网运营机构的关系看，存在两种模式：一是电网和调度一体化，欧洲所有国家都采用这种模式;二是电网和调度分开模式，美国独立运行机构采取了这种模式，这与美国多年来电网企业较为分散的特点相适应。

由此可以看出，世界电力体制改革模式林林总总，并不像媒体宣传的那样都是拆散打碎的。相反，世界电力改革进程中表现出来的一些特点和新趋势，更值得我们深思。

第一，不同的电力工业发达程度、市场成熟程度的国家，电力体制改革的目标和着眼点不同。对于英美等成熟的电力市场，改革的焦点是降低电价、提高效率;而对于发展中的电力市场，改革的焦点是吸引投资，扩建基础设施，以保障电力的可靠供应。例如英国在电力改革时，国内已经出现了经济增长缓慢、电力装机富裕的后工业时代特征，1986年-1990年英国的GDP增长率仅为3.3%，发电量年均增长率为1.5%，而装机备用率达35%左右，远远超过15%的国际一般标准。

其二，世界电力市场化改革，大多将焦点置于建立完善的市场机制。各国在电力体制改革之初，都制定了相应的法律来保障电力市场的有序运行，同时规定了市场的竞争规则、准入条件、竞价机制等。英国在改革的前一年即通过了《1989年电力法》，对电力市场化运行规则作出规定;美国在电力改革之初的1992 年-1999年连续颁布了包括《能源政策法案》在内4个法案，保证改革的有序推进。所以，电力体制改革要坚持立法先行、规则引路，完善的市场机制才是开展竞争的最好保障。

其三，产权式业务拆分已经不再是电力市场化改革的必备条件，并且出现了“重回一体化”的新趋势。例如英国在体制改革后，各家电力公司之间频繁的兼并重组，经过20年的发展，发电企业和配售电企业重新合并，目前有6家“发电-售电”一体化公司，占总体市场份额88%以上;新西兰5大发售一体化公司占据了售电市场份额的97%;俄罗斯也在近期提出计划重回输配合一模式。

世界主要国家的电力改革，同时也暴露出诸多问题不容忽视：

一是电力事故频发。电力企业拆分后，由于发电、电网、调度之间的协调成本增加，造成电力事故频繁。去年发生的印度大停电，原因之一就是协调环节多，调度命令得不到落实。有数据显示，全球近20年来损失负荷超过500万千瓦的电力事故共有22次，大多发生在进行“破碎式”改革的国家。

二是电力投资不足，安全隐患增加。尤其是进行了私有化改革的国家，“逐利”成为各电力企业的最主要目的，加之各国在改革中缺乏鼓励投资的机制，造成电力投资严重不足，系统备用容量和安全裕度大打折扣。2006年5月英国政府决定推进建设核电站计划，但市场化手段是否能够实现这一计划，很多专家表示怀疑。

三是本土电力企业国际竞争力下降，威胁国家能源安全。例如英国改革后，本土电力公司几乎全部被国外企业兼并，国家能源命脉握于他人之手。到目前为止，世界十大供电投资商，已没有一家英国公司的位置。正是有鉴于此，法国在电力改革中坚持法国电力公司的垂直一体化模式。法国电力公司占本国电力市场份额的90%以上，就是意在维持本国企业的国际竞争力，保证能源安全。与此同时，该公司还先后兼并了英国、德国、比利时等多家大型电力公司，集团50%的营业收入来自法国境外业务和非电业务。

由此看来，确定电力改革目标和方式，必须充分考虑本国的政治、经济以及电力体制的具体情况。世界各国的电力改革模式各自不同，而且还都在逐渐探索之中，盲目效仿，恐怕只会换来“东施效颦”的尴尬。

电力改革要解决的根本问题

电改的目的到底是什么，这似乎是一个不值一提的问题，但实际上却有不少人把手段当作目的，把打破垄断、引入竞争等作为改革的终极目标，实则大谬不然。任何一个改革，目的永远应该是解放生产力，推动科技进步，提高人民生活水平。电力工业改革最核心的问题是——引入竞争机制，建立高效的市场机制，让市场在资源配置中发挥基础性作用，最根本的目的是：一要确保电力的安全可靠供应，二要实现电力清洁可持续的发展;三要提供经济的、能用得起的电力。

首先，关于确保电力安全运行可靠供应的问题。对电力行业来说，任何改革必须以确保电力的安全运行可靠供应为目的。电力安全的基础就是必须有一张坚强可靠的电网，有充足的电力供应。我国长期电力供应紧张的局面正在扭转，但电网建设特别是配电网依然严重滞后。在相当长时间内，我国电源和电网的投资之比一直维持在 7:3左右，而欧美国家的这一比值为4:6。尽管近几年全国电网年均投资达3000亿元左右，和电源投资相比也只是勉强做到5:5，仍没有达到国际同行的水平。中国电网历史欠账太多，安全隐患始终存在。