电力改革：三中全会决议提出网运分开和市场定价

在中国共产党第十八届三中全会决议（下称决议）中，尽管没有直接提及电力改革，但网运分开和完善市场定价点破了电力改革的关键问题。

决议在“完善主要由市场决定价格的机制”一节中指出，“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督”。

就电力价格而言，上网电价和消费侧的居民、工商业电价等均由发改委价格司制定，上网电价主要采取成本加成原则。对于自然垄断的输电环节，也曾制定过一套各省的输电电价目录，但未在业内受到广泛认可，鲜有应用。

此外，决议在国有资本继续控股经营的自然垄断行业改革的论述中，将政企分开、政资分开、特许经营、政府监管作为主要内容，“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断”。

国务院研究室综合司副司长范必向财新记者分析，网运分开是指对于网络状自然垄断行业进行的改革，主要思路是“管住网，放开运”，应该同放开竞争性业务结合起来考虑。“铁路、电力、供水、供气等行业现在经常笼统的称为自然垄断行业。事实上，其中有的部分是自然垄断的，还有一部分是可以交给市场运营的。比如，电网除了网络输电业务，还有购电售电业务，可以把购售电业务放开，网络本身作为自然垄断的部分特许经营，政府监管。”

范必认为，自然垄断行业的网运分开改革和价格改革应当结合起来，这将有利于这些行业定价真正市场化。“单独推进价格改革很难，长期以来单独的价格改革往往只限于调价。”在网运不分的情况下，所有业务的价格都是国家来定，今后如果网运分开，竞争部分就不需要国家再定价，以电网为例，国家只要核定输配电价就可以了。

对于改革的前景，范必认为，决议提出了原则和方向，关键是贯彻执行的时候各个部门怎么去正确理解，同时需要多个部门协同进行。

一位曾参与电力改革的人士表示，决议对于网运分开和市场定价两个问题的论述比较清楚，对电力改革来说政策空间足够，虽不怀疑中央改革决心，但面临的阻力也不会小，有必要从过往十多年的电改过程中汲取经验，避免重蹈覆辙。在他看来，行政审批电价是造成改革困难的一个重要原因，放权交由市场机制和供需关系决定是关键。

距离2002年初国务院下发《电力体制改革方案》（下称“五号文件”）已经过去将近12年。当时设立的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。此次决议中的提法与之基本一致。

2002年底五大发电集团成立，厂网分开基本实现，但主辅分离在2011年9月方才落地，其余目标几无进展，且愈发陷入争议。改革成绩单与“五号文件”设定的“十五”改革目标都有很大差距，同时电网统购统销的垄断、监管乏力、价格行政管制的局面日渐严重。

加强对输电这一自然垄断环节监管，对输配环节单独定价，在售电和购电侧形成多买多卖是电力改革中争议较少的内容。国务院发展研究中心的“383”方案中亦提到，“实行大用户直购电，建立实时竞争发电市场，开展竞价上网，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。推进电价形成机制改革，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业效率的独立输配电价。”

重组之后的国家能源局正在将大用户直购电作为一项重点工作，并视之为一项改革举措。所谓直购电，即由用户与电厂直接谈判，确定用电量和上网电价，用电企业还要支付给电网企业一定的过网费（包括输配电价和网损）。上网电价、过网费和政府性基金加成后，即为最终供电价格。由于缺少独立的输配电价等必要条件，大用户直购电在过去的实践中常常演变成了发电企业、电网和用户互相讨价还价的局面。

前述参与电改的人士提醒，直购电的前提仍然是对电网的单独定价，而大用户直购电也只是通过市场形成电价的一种模式，而真正的电力市场面向所有用户，并非仅限于大用户。

多位业内人士指出，电改方向再一次被指明，而要形成真正的电力市场、有效的价格信号并优化资源配置，关键在于如何设计具体环节并真正实施，这是能否再次推动电力改革并决定其成败的关键。