垄断行业改革 铁路电网电信油气管网将逐步拆分

 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。

接受《经济参考报》记者采访的业内专家指出,垄断行业改革思路进一步明确,市场在资源配置中将起到决定性作用,铁路、电网、电信、油气管网等垄断行业有望被逐步拆分,垄断领域内的竞争性业务将进一步向民资开放。

垄断破冰网运分开

随着改革的深入,垄断性行业的破冰变得愈加迫切。“《决定》关于垄断行业改革的思路非常清晰,明确要将自然垄断性环节和可引入竞争的环节分开,同时强调自然垄断环节要靠有效的政府监管克服垄断弊端。”国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞表示,比如电网、铁路路网、油气运输管网具有自然垄断特性,但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客户运输等环节都可以引入竞争。

垄断表现形式分为三种,第一种是自然垄断,这是一种天然的垄断,诸如铁路路网、电网、油气管网等。第二种是行政垄断,即因为制度规则上的市场准入障碍而形成的垄断。第三种垄断是市场垄断,某个企业凭借强大的市场控制力来排斥其他企业进入,形成事实上的不公平竞争。而目前民企遇到的玻璃门、弹簧门主要是集中在自然垄断和行政垄断行业。

“铁路、电力、油气、电信等行业经常被笼统的称为自然垄断行业,事实上自然垄断只是在网络本身这个环节,而目前的现实是,铁路网、电网、油气网、通信网、有线电视网等基础设施上都掌握在某些企业手中,使得他们在市场竞争当中具有不公平的优势,而且其他企业因此受到限制,导致市场上资源配置效率不高。”国资委的一位专家在接受《经济参考报》记者采访时表示,下一步改革中,网络本身作为自然垄断的部分特许经营,应该在政府监管下由一家公司独立运行,而该公司不能再参与上下游市场竞争。

据了解,目前国家能源局正就《油气管网设施公平开放监管办法(征求意见稿)》征求意见,未来的管道将对第三方市场主体放开,国家能源局则将进一步加强对管道的开放监管。

铁路等行业拆分重上日程表

垄断行业改革思路的进一步明确和强调,让几近停滞的众多行业改革重新提上了日程表。

“铁道部改组为中国铁路总公司后,企业的市场主体地位还有待进一步完善,铁路的网运分开肯定要实行的。”权威研究部门负责人告诉记者,明年地方铁路局也将成为改革重点,地方铁路局最终将转型为彻底的公司。

北京交通大学教授欧国立表示,长期以来实行按地区设置铁路局,路局与路局是在中国铁路总公司统一领导下的“兄弟单位”式的协作关系,企业主体之间应有的市场交易协作方式实际上很难得到体现,更多的是内部协调,而不是市场协调,企业行为和政府行为并行。

虽然将铁道部改组为中国铁路总公司,铁路政企分开迈出关键性一步,但是铁路的政企分开仍有待深化,铁路运输企业的市场地位有待进一步确立。某地方铁路局相关人士表示,当前中国铁路总公司每月公布的全国铁路主要指标完成情况,考核的主要指标是旅客发送量、货运周转量,营业收入和利润情况均未公布,因为不是考核主要指标。

重组后的能源局正试图从大用户直购电来突破电改。所谓直购电,即由用户与电厂直接谈判,确定用电量和上网电价,用电企业还要支付给电网企业一定的过网费(包括输配电价和网损)。但是由于缺少独立的输配电价等必要条件,大用户直购电常常演变成发电企业、电网和用户互相讨价还价的局面。

“独立的输配电价不确定下来,直购电试点将难以在全国真正推广。”中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕建议,要加快形成独立的输配电价机制,加快发电环节两部制的电价改革,这样才能在真正意义上改变电力交易方式,推动电力市场化改革。

天然气管网的改革也在逐步推进。“从长远来看,天然气管网分离、独立运营是趋势,但目前中国天然气管网处于发展建设阶段,还需要靠石油公司的财力来完成,不拆分还是有优势的,不过这并不妨碍全国管网整体联线的问题,现在中石油和中石化的管网已经在进行技术焊接,不久就会连在一起。”中国石油大学中国能源战略研究院常务副院长王震认为,不管是独立运营还是不予拆分,怎么保证第三方准入和政府如何监管是最重要的。

北京邮电大学信息经济与竞争力研究中心主任曾剑秋则强调,下一步电信改革是为了更好地解决前四次电信业重组遗留下的一些问题,改变目前为止不符合电信业发展特征的情况,比如监管存在缺位和越位,网络建设存在重复建设等问题。

网运分开仍需打破利益藩篱

专家表示,铁路、电网、电信、油气管网等网运分开面临的最大难题仍是各方利益博弈如何避免十年前的改革失败再现,如何打破各方利益藩篱形成统一竞争的大市场,将直接关系到垄断领域网运分开改革的成败。

早在2003年之前,铁路网运分开就已形成成熟的方案,并已开始试点,最终却无疾而终。

能源领域有着类似的情况。早在2002年初国务院下发的《电力体制改革方案》中,就提出“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革目标,但十年过去了除了厂网分开,主辅分离基本实现外,因各方利益掣肘,其余目标几无进展。

上述国资委专家认为,这一次电改方向再一次被指明,下一步关键看如何吸取之前十年的教训,设计好具体政策并真正实施。

在电信领域,目前三大运营商对于业内网业分离的呼声保持缄默,但有运营商内部人士告诉《经济参考报》记者,根据《决定》,网业分离将是电信业改革大势。“目前三大运营商都是上市公司,实行网络分离面临这样的问题:是把网络资源从运营商的现有资产中剥离,还是让运营商变成单纯的网络建设、管理和维护者?不管哪种方案近期都将遭到投资者的反对。”一位运营商人士这样表示。

接受记者采访的专家认为,这些领域的改革不是新话题,相关方案在十年前都已经成熟,但是因为垄断利益藩篱的一直存在,改革十年间都“原地踏步”,三中全会开启打破垄断的新一轮改革,考验的是决策部门勇气。