能源改革需打破文件搭建的政策壁垒

 “退减电费19.24万元”，这是湛江供电局在湛江东兴炼油厂今年9月份电费单上注明少收的费用，这也标志着湛江东兴公司在获得广东省经济和信息化委批准成为电力大用户之后，自主定价，与发电企业直购电力的成功兑现。从9月份开始，湛江东兴公司可在原来的基础上，享受每千瓦时电量优惠0.008元的“待遇”。按照公司每年消耗电量2.8亿千瓦时计算，企业每年可减少支出电费224万元。这一被称作大用户直购电的交易模式，一直以来被看作是电价市场化改革的突破点。

“完善主要由市场决定价格的机制。而凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的改革精神正是这种直购电模式的最好概括。国家发展改革委能源研究所所长韩文科在接受中国经济导报记者采访时表示，“从改革的方向来看，在市场能够形成价格的大前提下，部分受政府管制的价格今后将不再由政府管制，而部分还应当由政府管制的价格，其管制的内容和方式也将有所转变。这是改革的大方向，但实际的落实还有待有关部门今后一步步出台具体细则。”

市场决定价格的前提是引入竞争放开准入

一位卓创资讯的成品油资深分析师告诉中国经济导报记者，身为油价“预测者”，成品定价机制的改革在一定程度上也改变了她的工作和生活。在之前20个工作日的调整周期、±4%的调整幅度限制、挂靠油种固定的情况下，他们的工作更多的是机械的计算。而今年3月26日之后，他们工作的节奏明显加快，每天需要接触大量的国际原油价格变化信息，对原油价格的涨落程度做出更清晰和准确的判断，用比之前少一半的时间为客户做出预测。“我们这个行业其实是市场的‘晴雨表’，如果我们很忙，证明这个定价机制是灵活的，贴近市场的。如果我们都只是坐在那里做机械的算术题，那么这个机制就是机械死板的，不贴近市场变化的。”这位分析师告诉中国经济导报记者。

3月26日，国家发展改革委改良成品油定价机制，缩短调价周期，取消调整幅度限制，调整挂靠油种；7月10日，国家发展改革委按照逐步理顺天然气与可替代能源比价关系的原则，调整非居民用天然气价格；8月8日，国家能源局发布《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》，表示今后国家有关部门对于电力直接交易试点将不再进行行政审批；11月15日，《决定》提出，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督……

回顾这一年的能源价格改革，韩文科在接受中国经济导报记者采访时表示：“具体来看，成品油目前的价格可以说已经不再是政府定价了，今年定价机制改革之后，成品油价格主要挂靠原油的价格变化，定价机制的内涵和实质已经在向市场定价的方向过渡。而电价相对较为复杂，哪些环节可以放开竞争，哪些环节还需要政府管制，这些需要进一步的梳理。至于天然气价格，目前我们实施政府定价实际上就是将上游的成本往下游疏导，让零售价能够反映进口和开采企业的成本，这也是完全市场化之前的一种过渡方式。今后天然气价格改革的方向一定是完全走向市场化的。”

在今年冬季采暖季供气紧张的情况下，对于天然气价格改革“一改就涨”的担忧更甚于以往。对此，韩文科表示，如果全国发展天然气应用，如煤改气等能够在落实气源的基础上实施，就不会出现大范围的供不应求、价格直线上涨的现象。“天然气的需求并不像石油那样分散，有车族可以自己决定需求。天然气的需求绝大部分是集团式、整个城市的。所以如果能在落实气源的情况下集中发展天然气应用，就不会出现很严重的供不应求的情况。而且天然气整个产业链的特点也决定了市场化之后，天然气的终端价格会是一个多方协商后的结果，不会只由供应方说了算。”韩文科说。

中国社科院工业经济研究所副研究员，能源经济研究室主任朱彤在接受中国经济导报记者采访时表示：“谈市场化的前提条件是培育一定的市场。所以现在我们不能光把目标定在定价的市场化上，在上游打破垄断、培育市场、引入竞争也非常重要。只有先引入竞争，放开准入，才有下游市场决定价格的问题。我认为在现阶段这个前提比结果更重要。”

管网改革步步跟进

2006年，中国石化决定加快普光气田的开发。但是在解决普光气田的外输问题时，有一部分管线与中石油的西气东输二线（即中石油武忠线）重合。中石化完全可以利用这段重合管线，但最终两家没有谈拢，中石化也只能耗巨资重复建设。这一例子被业内人士戏称为“垄断者遭遇垄断”。

实际上在十八届三中全会召开之前，分离天然气管道业务，采取政府监管下的第三方运营的管道改革就广受热议。而此次《决定》中也隐约提到了天然气管网的问题：“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”如果改革能如《决定》中所说，那么以上这种“垄断者遭遇垄断”的局面就显然有望打破。

但韩文科认为，《决定》中的这点主要指的是铁路领域，“与铁路相比，天然气管网目前还处于发展阶段，是不是已经走到了网运分开的程度还有待进一步考量。目前，国内的天然气市场尤其是城市的天然气发展主要还是由政府主导，再加上天然气的供应也相对紧俏，所以在目前这个阶段天然气发展的主要任务还是加大供应，提升天然气的占比，管网的问题有待逐步来解决。”

不过，改革比想像中来得更快，近日，国家能源局开始就《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》（下称《监管办法》）征求意见。根据《监管办法》，油气管道未来将对第三方市场主体开放，国家能源局将加强对管道的监管。据悉，《监管办法》前期程序顺利的话，将在明年起实施。

打破行政性垄断的光亮愈加夺目

正如朱彤所说，上游高度垄断，下游何谈价格市场化？而此次《决定》在市场开放中的表述再次让业界看到了上游市场开放的希望：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”、“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。”

事实上，在十八届三中全会之前，国家能源局综合司就印发了《炼油企业进口原油使用资质条件（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），《意见稿》对进口原油加工企业生产规模、主要经济技术指标、资产负债、配套设施等状况进行了规定，也明确表示，只要合乎条件的地方炼厂，将有望获得进口原油使用权。

朱彤在接受中国经济导报记者采访时表示：“对于能源领域来说，我认为，《决定》中最大的作用是提出了破除行政性垄断，行政性垄断不打破，下游越市场化，越放开，实际上就越有利于上游垄断者。由于行政性垄断就是由一些政策法规、文件构建起来的，所以我们下一步应该先把这些政策、文件进行梳理，该废除的废除，该改进的改进。”

中国经济导报记者通过梳理发现，目前限制油气领域开放的政策法规包括：1999年国务院办公厅发布的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，规定进口的原油，全部由国家统一配置，不得自行销售；2001年国家经贸委等多部门发布了明确两大石油集团的批发专营权的《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》；2007年商务部发布的《原油市场管理办法》规定只有注册资本不低于1亿元人民币、年进口量在50万吨以上、油库库容不低于20万立方米的企业才准进口原油，等等。