电改重启向国网“妥协” 电网交易中心取代调度“独立”

中国的电力体制改革将进入第三阶段。

继2002年拆分国家电力公司和2011年进行电网企业主辅分离改革后，新一轮针对“输配电”的改革进入倒计时。

记者获悉，代表电改新方向的《关于深化电力体制改革若干意见》(下称“意见”)已获有关部门批复，目前相关部委和有关单位正就《意见》进行讨论，电改新方案有望年内出台。

有接近《意见》制定的人士向记者透露，新电改方向已基本成型，主要涉及售电侧改革、交易中心独立、固定输配电价和大用户直购电等方面。而2002年电改提出的“输配分开”和被业界热议的“调度独立”，恐无缘本次改革。

具体来讲，大用户直购电方面改革不大;以“固定输配电价”代替现有“购销价差”的电网盈利模式改革也几无悬念;“电网交易中心独立”则主要是作为“调度独立”的温和方案予以呈现，目前讨论焦点在于交易中心的产权是否归属电网，也就是交易中心是独立还是相对独立。

而《意见》中最大的悬念来自于售电侧改革，目前仍无具体的改革思路，是配售彻底产权分离还是仅仅拿出售电侧进行剥离或混改，仍无定论。

一位接近国家能源局的人士告诉记者，“目前电改大方向已经确定，难点在于如何让方案落地细化，当前对于如何实施还没有具体的方案。”也有不少业内人士表示，从现有方案看，此轮电改仍属“过渡方案“，距离改革的既定目标还有距离。

“独立”之争

今年以来，电改的推进开始逐步发力。年初，国家能源局公布《2014年能源工作指导意见》，其中明确提出将“推动尽快出台进一步深化电力体制改革的意见，积极推进电能直接交易和售电侧改革，推进输配电价改革，提出单独核定输配电价的实施方案”。这其实已经透露了此轮电改方案的基本方向和核心：电能交易改革、售电侧改革和输配电价改革。

进入6月份，习近平主持召开中央财经领导小组会议时特别强调提出，要抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。

一系列的重视促使新电改的方案出台不断加速。据了解，今年以来，国家发改委体改司频繁召集电力相关企业和专家等就新电改方案进行座谈，特别是进入6月份后，座谈会更加密集。

一位参与讨论的业内人士对记者表示，讨论的结果就是方案几易其稿，以国家能源局最先提出的电网“调度独立”为例，在制定方案时几经博弈变为交易中心独立，此后电网企业反映强烈，又提出改为相对独立，即产权仍放在电网企业内，“电改方案的出台其实是一个艰难的博弈过程。” 

调度独立被认为是电网的“七寸”，是打破电网垄断的抓手。最早正式场合提出调度独立的是国家能源局副局长刘琦，他在2012年9月份参加中国(太原)能源博览会时首度提出了要“实现电力调度、交易、结算独立运行”的电改新方向，这不仅在2002年电力体制改革方案基础上进行了新的诠释，更明确了电网企业作为以输、配电为主要业务的服务型企业的转变。

“调度之所以重要，是因为所有电能交易和输配必须通过电网进行调度，这也意味着电网一方面控制着发电企业的电力并网情况，另一方面控制着终端用户，这也是进行电能交易市场化改革一直没有推行下去的最重要原因，所有的交易必须通过电网的调度和输送完成，而一旦电网不能在新的交易价格体系中获益，将成为最大的阻碍。”上述人士表示。

按照最新的方案方向，调度独立或将以“过渡模式”出现，即交易中心相对独立，产权仍保留在电网，中心独立出来后以便接受相关部门监管。

目前，南方电网并未设立单独的交易中心，所有交易职能挂在南网总部下属市场营销部市场交易处，国家电网方面在2006年设立了隶属国网总部的国家电网交易中心，并分设国网总部、区域电网和省网三级电力交易中心，主要负责交易合同、购售协议的签订和电量结算和交易统计分析，同时负责参与电力市场规则的制定和电力市场交易信息发布平台的信息发布。“将交易中心相对独立出来，既照顾到了电网企业的情绪，也推进了交易体系的改革，这对于加紧推动电改破局较为关键。”上述接近国家能源局的人士表示，“推进比僵持要好。”

对此，今年2月份国务院发展研究中心课题组推出的一份有关电改的报告曾指出，可将电力交易机构从电网分离，受政府直接领导或授权，以实现公平交易，“交易机构独立可以减少电网企业对市场交易的影响和干预，有利于信息公开、公平交易和市场监管，从国际上看，市场交易与电网的资产所有、运营及调度功能分离也是比较普遍的模式，从实施难度上看，电力交易机构独立并不改变目前的行业组织结构和安全责任体系，改革难度和成本相对于输配分离、配售分离以及调度独立要小得多。”

输配难分开

另外较大程度的改革来自于输配电环节。对于2002年启动电力体制改革时提出确立的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四步走中的“输配分开”，在厂网分开和主辅分离之后的本轮改革中将会以“固定输配价格、售电侧改革”代替。

其实对于输配是否分开，一直有较大争议。主张拆分方认为，不拆分难以厘清输配电的成本，从而无法形成公平的市场化的电力交易体系，也不利于对电网的盈利水平进行监管;主张不拆分的人士则认为，拆与不拆只是垄断大小的问题，都不能解决价格垄断的本质问题。

目前的方案属于“折中方案”，即打破了现有的电网企业“统购包销”的盈利模式，又为建立独立的市场化电能交易体系铺平道路。当前，电网主要通过对发电企业支付“上网电价”，然后通过“销售电价”卖给用电企业和用户，电网在其中赚取差价。

电改新方案或推行的模式为，政府有关部门负责指定“固定的输配电价”即过网费，也与“放开两头、监管中间”的电改主方向一致。

“目前的针对固定的输配电价形成的模式主要有两种，一种是成本加利润模式，即保证8%左右的回报率的前提下定一个固定价格，还一种是收入固定模式，即通过核定一个固定的电网收入，来保证电网收益和固定的输配电价格，目前第一种模式推行的可能性较大。”一位接近发改委的人士的表示。

“不管是否主张拆分输配电，共识是目前的电价定价模式无法厘清输配电的真实成本。”一位接近原电监会的人士对记者表示，原国家电监会曾在2011年出台《输配电成本监管暂行办法》，旨在通过“立法”对输配电成本进行规范和监管，但目前来看效果并未达到预期。

记者从此前一份2012年国家电监会摸底输配电成本检查的明细中看到，对于输配电成本中争议最大的“其他成本”电监会给予了较清晰的明示，除应有的材料费、工资、折旧、修理费外，其他费用将包括职工福利费、财产保险费、社会保险费、研究开发费、低值易耗品摊销、办公费、水电费、差旅费、会议费、劳动保护费。

此前，在未出台《输配电成本监管暂行办法》未明确输配电成本的分类时，电网企业成本核算的主要依据是电监会在2005年颁布的《输配电成本核算办法》，该办法只对“输配电成本”进行了简单分类，如材料费、工资、福利费、折旧费、修理费、其他费用，其中“其他费用”的类别并不明晰。也因此，电网企业在输配成本的核算方式上采取“大一统”的方式，导致其他费用占比相对臃肿。

在未并入国家能源局之前，国家电监会每年都会发布上一年度的电价执行及电费结算情况通报，电监会最后一次正式发布该通报是2011年，根据当年发布的《2010年度电价执行及电费结算情况通报》，以华北电网为例，2010年的平均上网电价为0.37302元/度，同比增长为3.02%，销售电价(未含政府性基金及附加)为0.51302元/度，同比增长为4.3%，输配电价(含线损)价格为0.174.88元/度，同比增长35.71%，输配电价的增长是前两者年增长率的近十倍。

而根据《2010年电力监管报告》的数据，中国主要电网企业输配电成本构成中，“其他费用”所占的比重高达27.15%。“接近30%的费用用途不明，这在其他行业企业很难见到，搞清楚这些费用的具体流向对于电网企业本身也是一种财务明晰的表现。”上述接近电监会人士表示。“可从固定购销差价起步，建立独立的输配电价，为双边交易缴纳过网费提供标准。”上述国务院发展研究中心的课题报告指出，从长远来看，要建立基于成本加成乃至效率激励的独立输配电价，但这需要进行主辅分开、资产核算并建立相应的成本核算方法，是一个较长期的过程，并且触及电网公司的核心利益。

报告提出，当前可以从固定购销差价起步，根据现有的购销差价来反算交易双方需要交纳的过网费用，这样做既能保障电网企业既有利益，还能改变电网企业的盈利模式及行为方式，由于不能够再挤占发电企业和用户的利益，电网企业在电力交易和可再生能源接入时容易保持中立。

尴尬“供电局”

新方案方向中的售电侧改革是最大的悬念。

今年3月曾有消息传出，电网售电侧将引入民营资本进行“混改”，但此后该消息被国家电网否认。5月底国家电网公布的“混改路线图”决定，开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电站设施市场两个方向进行混合所有制改革，售电侧混改未出现在其中。“目前电改大方向已经确定，难点在于如何让方案落地细化，当前对于如何实施还没有具体的方案，特别是售电侧改革，通过何种模式落地还很难说。”上述接近国家能源局的人士表示。

对于售电侧改革，最大的争议来自于售电环节的产权，是将电网的售电业务彻底剥离，还是保留电网的售电业务，让民资参股，还是在不改变现有售电市场基础上准入更多的民营售电公司。“每一种方式，都会带来新的难题。”一位曾参与拆分国家电力公司的人士对记者表示，“如果在现有售电市场基础上准入更多的民营售电公司，这些公司如何对抗具有先天优势的电网体系的售电公司?如果是以电网为主导混改现有售电公司的部分股权，那么不仅会让产权更加模糊，而且对建立双边或多边交易的电力交易市场并无多少益处。”

其实，最大的难题在于如果对售电侧进行“彻底”的改革，也就是将电网进行配售分离的话，对于现有的较大数量的地方供电局或供电公司来讲，将可能面临被拆分的可能。

此前，电网方面曾对地方供电局或供电公司的配售分离进行过一些尝试，主要是将地方供电公司的配电线路及设备的安装检修维护从公司分离出来，单独成立配网中心和售电中心，但这种产权并未剥离的尝试，被认为只是强化了专业管理，并未实质性地进行配售分离。

“配售分离的核心在于产权的剥离，如果产权主体不变化，独立于电网的电能交易多元化售端市场就难以建立。”上述业内人士表示。