印度电力困境启示中国电改：坚持输配、调度一体化没有说服力

导读：有观点把印度事故归咎于"电力工业产权多元化，管理分散"，认定必须坚持输配一体化、电网调度一体化和城乡一体化，坚持电网统一规划、统一调度，这个结论是缺乏说服力的。 

2014年7月底来到印度，正逢2012年7月30日/31日两次大面积停电两周年。那一次的包括首都新德里在内的印度东部、北部、东北部超过20个邦陷入电力瘫痪，印度全国近一半地区停电，停电地区人口超过6亿。

回想起来，2012年夏季印度大停电在世界包括中国在内引发的反响可以用"强烈"来形容——从波及范围和人口来看，印度那次停电不仅是该国历史上最严重的一次，也创造了世界电力史之最(2003年美国东北大面积停电波及人口只有5500万)。

然而，对许多印度人而言，因为印度的供电能力长期不足，当地平日内数小时的停电是司空见惯，机场、企业、医院、大型商场以及富有的家庭都有备用电源，在电网供电中断时随时启用。对于没有备用电源的广大印度贫困家庭来说，那次停电只是持续时间长一些罢了，许多印度人实际上没有意识到那次的停电与平时就常常遇到的停电有什么不同。更何况印度还有近3亿(占印度总人口的25%)的人口本来就没有通电。

大停电两年之后再访印度，引发大停电的技术故障虽已排除，印度电网也远比两年前更加坚固，但是印度电力部门面临的两个相互关联深层次问题依然严峻：

1、电力供应短缺;

2、电价体系扭曲。

而这两个问题又可以归结到纠结的印度电力管理体制问题，对中国的正在进行中的电力改革有一定的启示。

电力供应短缺

至2013年底，印度电力装机名义上已经达到2.34亿千瓦，但实际供电能力仅为1.23亿千瓦，负荷高峰需求缺口约为9%。电力供应短缺首先是发电厂建设投资长期低于预期水平。第十个五年计划(2002-2007)要求发电装机容量增长4111万千瓦，实际实现装机2118万千瓦，仅为目标的47.5%。

"十一五"计划(2007-2012)要求增加电力装机容量7800万千瓦，在执行过程中将目标下调为6200万千瓦，5年的实际装机约为5500万千瓦。印度政府的"十二五计划"(2013-2017)要求未来五年内新增发电能力8800万千瓦，预计印度在2030年后的总装机容量才有可能接近10亿千瓦，落后中国20年左右。

目前煤电占印度发电总装机的59%，但煤电厂的运行长期面临着煤炭供应紧张的问题，到了炎热的夏季更是如此。按照官方数据，目前印度100座主要燃煤电厂中有48座存煤不足7天的用量，其中28座存煤不足4天(印度业内戏称"超临界"电站)。

而煤炭长期供应紧张的原因一方面是因为占有近乎垄断地位的印度煤炭公司(Coal India，控制80%的印度煤炭产量)的经营管理不彰，也有铁路运力不足的问题("东煤西运")，但主要是环境方面严格的法规、土地征购困难以及矿区居民的反对限制了煤炭勘探和开发。2009年，印度环境部为保护森林资源宣布九个区域的203个煤炭采点(涉及煤炭储量6亿吨)为"no go"禁止采煤区域，直接造成了煤炭产量的不足。

在国际煤价趋软的情况下，加上印度卢比对美元比价今年以来有所回升，扩大煤炭进口成为解决印度电力短缺的一种选择。2013年印度煤炭进口达到1.5亿吨，比上一年增长21%。预计2014年煤炭进口进一步增长，可达1.7亿吨，可满足印度电力部门煤炭需求的三分之一左右。但是，由于进口煤炭价格仍明显高于印度国内煤炭价格，所以更凸显了电价体系存在的问题。

电价体系的扭曲

印度电价体系的扭曲主要体现在上网电价和消费电价这两个环节。为解决发电装机不足的问题，印度政府大力鼓励私营企业投资独立电厂，到目前为止私营火电发电装机已达41吉瓦，约占印度全国火电装机的30%。

近年来私营电厂与各地方邦的配电公司所签订的售电协议价格在2-3卢比/千瓦时，如果印度煤炭公司可以充分供应廉价的国产煤情况下，这个价格尚有利可图。然而，由于印度煤炭公司供应不足，私营电厂要么开工不足，要么使用价格更高的进口煤，使得单位发电成本至少加倍，造成发电商严重亏损。

从消费端来看，印度零售电价是由各邦的电力监管委员会制定的。以2010-2011财政年度数据为例(这是现有的最新数据)，全国各邦配电公司购电成本为3.78卢比/千瓦时，但平均零售电价为3.01卢比/千瓦时。

也就是说，所以当年每售出一度电，配电公司就亏损0.77卢比。此外，印度电力部门对占总用电消费20%的农业用户的电价极为优惠。2010-2011财政年度的平均农业用电价格为1.15卢比/千瓦时。多年来印度各邦配电公司全面亏损，2009-2010财政年度亏损额(未考虑政府的补贴)高达570亿卢比(约合12亿美元)，政府付出300亿卢比的补贴后，亏损总额仍然高达270亿卢比。

如此高额的亏损使得各邦的配电公司的财政状况不断恶化，难以进行正常的设备维护、升级和扩容，导致高额的综合输电配电损失。

而价格的扭曲特别是对农业灌溉的用电补贴又导致了用电的无节制的消耗甚至浪费。2011-2012财政年度，印度电力综合系统损失为27%，其中相当部分的损失实际上是非技术性的商业损失(如用户偷电、欠费等)。这样，印度电价体系的扭曲导致输电配电系统损失高居不下，使得电力供应短缺问题更加严重。

纠结的电力管理体制

追根溯源，印度电价扭曲下的供应短缺问题与印度电力部门的管理体制有关。按照2003年印度电力法的要求，各邦逐步开始实行改革，到目前为止已经有18个地方邦(包括德里)实行"解捆"，有发电公司、输电公司以及配电售电公司。在已经实行改革的邦内，在配电领域，印度实行自由竞争的政策。每个邦可能有3到4个配电公司。

这些配电公司从邦外或邦内的独立电厂买电，向印度国家电网公司或邦属电网公司支付输电费，并向用户售电。其余的邦和地区还基本停留在发、输、配一体化垄断管理的阶段。然而无论是否已经实行"市场化改革"，各地方邦的电力公司的运营深受当地邦政府的影响，而邦政府是由当地选民所选出，他们的政策必定要为赢得选票服务，而不会顾及国家的整体利益。

美国加利福尼亚大学、普林斯顿大学的研究人员以印度人口最多的北方邦(2亿人口)为对象研究发现，选举年份的电力综合系统损失要比非选举年份高3个百分点，说明在选举年份印度政府有关部门会放松对居民"偷电"行为的治理力度，以取悦选民。

2003年印度电力法生效后，各邦逐步建立了邦一级的电力监管委员会(State Electricity Regulatory Commission，简称SERC)，有消费电价的定价权。然而，按照相关法律规定，这些邦一级的电监会只能在收到电力公司的调价申请后才能审议，而这些电力公司作为邦政府所有的企业，企业负责人也由当地政府任命，所以电力公司在是否申请调价和什么时候申请调价都听命于邦政府。由于售电价格(尤其是农业用电)长期低于成本，企业财务完全依赖于政府的补贴，所以更听命于邦政府的授意。

为了避免再次发生大面积停电，印度需要从技术上和体制上两方面采取应对措施。相对而言，技术措施是比较容易的。事故发生后，印度国家电网公司立即提出在全网范围内建立统一的实时动态监控系统，为电网运行稳定安全运行提供及时可靠的信息和数据。

然而，就电力管理体制而言，印度作为联邦制国家，各地方邦有各自的选举周期和不同党派的执政团队，为了选票和自身的利益，他们不会轻易放弃供电这个影响利益分配的重要"资源"，所以在可以预见的将来，印度电力部门管理体制的内在矛盾问题难以得到解决。

坚持输配、调度一体化没有说服力

印度电力部门的困境和痼疾对于其他发展中国家来有很强的警示作用。2012年7月底印度两次大面积停电后，在中国的引起的反响远超过其他国家。除了国内主流媒体纷纷发表评论报道外，各相关机构和企业反应迅速，立即在本系统内发出事故通报，并成立了研究团队分析印度大停电的成因，还专门组团出访印度，实地调研停电事故的前因后果。

回顾起来，中国专家对印度发生电网瘫痪事故原因的技术解读完全正确。但是，也有一种观点把印度的事故归咎于"电力工业产权多元化，管理分散"，引申出我们中国现有电力管理体制无需进一步改革，认定 "必须坚持输配一体化、电网调度一体化和城乡一体化"，"坚持电网统一规划、统一建设、统一管理、统一调度"，这个结论是缺乏说服力的。

综上所述，印度的电力根本问题不在于产权多元化，也不在输配分开的电力市场改革，而在于被政治因素绑架了电价体系，地方电监会没有充分发挥应有的独立监督、公平裁决的作用，事实上是电力市场改革不到位的结果。对印度而言，由于电力体制问题涉及国家政体，积重难返，所以目前的重点应该是提高电网的坚强性、智能型，以技术手段应对和避免类似事故的再度发生。

对中国而言，我们的电网在坚强性、智能化方面都比印度高出一个数量级，在严格安全管理和细节控制的同时，重点应该从印度的事故深层次原因反思我们的电力管理体制存在的问题，进一步加强和发挥电力部门的监管，尊重能源的商品属性，理顺电价体系，这才是我们从印度事故中应该汲取的最重要的经验教训。(作者系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，文章首发于财新-无所不能)