电改启示：俄罗斯输配电企业的分与合

普京总统签发了2013年第437号总统令，组建“俄罗斯电网股份公司”，实现了对俄电力系统输配电网统一运营管理。俄罗斯电网公司成立一年来，经济效益和安全水平稳步提高。2013年，事故率降低10%，排除故障、恢复送电速度显著提高。

俄罗斯的电力市场化改革的探索和实践始于上世纪90年代。基于私有化的经济制度，俄罗斯采取了对电力工业各环节进行拆分的改革模式，同时为了筹集资金，还对电力工业进行了私有化和股权多元化。2008年7月，俄完成了电力工业的结构性重组。经过几年的运行，俄罗斯已经基本建成批发竞争电力市场，形成了零售侧竞争，但受到电价飙升等因素的制约，全面自由竞争的目标尚未完全实现。为了进一步提高电网效率和供电可靠性，俄罗斯政府于2013年成立俄罗斯电网公司，统一管理输电网公司和配电网公司。

拆分形成的市场化

俄罗斯电力市场化改革的目的是要保证电力供应的持续、可靠、充裕；建立市场化电价形成机制，吸引投资，提高电力行业效率，改进管理和服务，使公众从改革中获益；通过电力改革，促进俄罗斯整体经济效率的提高，进而提升俄罗斯的国际竞争力。

1992年12月，俄罗斯成立了集发、输、配、售电于一体的集团化国有控股电力公司——俄罗斯统一电力公司，这标志着俄罗斯电力改革的开始。俄罗斯统一电力公司控股、参股企业298家，营业范围涵盖发电、输电、配电、售电、调度、研发、设计、建设、采购、辅助服务等电力行业的所有领域。从1995年开始，俄罗斯进一步研究酝酿以推进竞争和电力领域私有化为目标的改革，但受1997年金融危机影响和国内政局不稳定影响而搁置。2001年，俄罗斯总统普京决定成立电力工业改革小组，在充分听取包括科学院、州政府、电力工业部、电力企业等不同利益方代表的意见后，俄罗斯政府发布了526号文件——“俄罗斯联邦电力工业重组”，奠定了现在俄罗斯电力工业构架的基础。该文件要求俄罗斯统一电力公司放弃垄断地位，将下属电厂重组为发电公司并出售；开放电力市场，吸引国内外私人投资；发展竞争机制，自由定价；国家只保留对电网和调度的控制。

在526号文件的基础上，2002年10月，俄罗斯政府向议会提交了包括《电力法》在内的一揽子电力改革方案，将改革的各项目标以法律的形式确定下来。2003年，俄罗斯通过了《电力法》，电力改革正式启动。《电力法》将2008年7月1日确定为电力改革的结束期限，同时规定电力市场开放设3年的过渡期，也就是从2011年起，电力行业全面实现市场化。

2008年7月1日，俄罗斯统一电力公司正式停止运营，通过拆分与重组，在发电、输电、配电、调度、交易和检修等环节都成立了独立股份公司。改革后的俄罗斯电力工业，形成了发电、输电、配电、售电、调度、交易相互独立的结构，分为基础性部分和竞争性部分。

基础性部分包括联邦电网公司、跨区配电网公司、统一系统调度中心和交易系统管理公司(市场运营机构)，这四家公司均由俄联邦政府控股。竞争性部分包括核电公司、水电发电公司、6家火电批发公司(OGK)、14家地区发电公司(TGK)、其他独立发电公司、售电公司、检修公司等。其中，核电和水电发电公司由俄联邦政府控股，火电批发公司和地区发电公司已完成了私有化改革，分别由俄罗斯天然气工业公司、E.ON、Enel等国内外企业控股。除此之外，远东地区和一些边远地区仍保留发、配、售一体化的电力公司。

改革后的新问题

吸引投资的目的初步实现。俄罗斯电力市场化改革在吸引社会投资(包括国外投资)方面产生了显著效果，无论发电装机还是输电容量均明显增加。到2008年7月1日，俄罗斯批发发电公司和地区发电公司，通过招标出售或上市的方式，完成了私有化改造，共募集资金超过8370亿卢布。

发电环节出现新的寡头垄断。从2005年开始，俄罗斯对发电企业进行了重组和出售，初衷是保持各发电企业在装机容量和资产额方面的均衡，促进发电环节的竞争。但随着发电企业的重组和出售，俄罗斯能源巨头——俄天然气工业公司开始逐步控制发电市场，在市场中形成了新的寡头垄断。目前，俄天然气工业公司拥有两个火电批发公司和三个地区发电公司，并与西伯利亚煤炭公司(SUEK)和俄罗斯能源投资企业IES结成战略联盟。该战略联盟控制的发电容量超过6810万千瓦，占俄总装机容量的33%。

电力设施老化的问题没有得到扭转，面临巨大投资压力。改革前，俄罗斯电力设施严重老化，电力建设资金极度匮乏，部分电力设施已运行30年以上，发电设备利用小时数平均达7100小时。改革之后，电力设施落后状况仍没有得到根本扭转，设备老化依然是制约俄罗斯电力发展的瓶颈。目前，俄罗斯仍有一半以上的发电设备运行超过30年，输电网中约60%～80%的输电线路处于严重老化状态。根据俄罗斯联邦电网公司的估计，未来10年中，输电网改造涉及的金额将达到1000亿美元。

输电和配电公司之间协调难度大，配电网发展难以吸引投资。根据俄罗斯价格管理部门制定的电费标准，输电和配电公司在用户支付的电网电费中各占不同收益比例。负责管理运营输电网的联邦电网公司与负责配电网运营管理的跨区域配电网股份公司，每年都为电网价格构成中的利益分配产生争执，不得不由俄政府出面协调，进行利益平衡。同时，由于配电网企业经营效益差，没有实现吸引外资和本国投资进入配电网领域、促进电力发展的改革预期。

电价持续上涨，俄罗斯政府不得不控制电价，全面自由竞争的市场短时间难以形成。2007年以来，俄罗斯平均电力价格上涨了2倍多，2008～2010年连续3年电价年均上涨幅度超过20%，远高于CPI上涨幅度。其中，非管制价部分价格上涨幅度高于市场竞争部分。2010年，管制部分电价上涨12.4%，非管制部分电价上涨25.5%。2011年，受到价格管制进一步放开、燃料价格波动等因素影响，电价进一步大幅上升，部分州上涨幅度达到40%以上(阿斯特拉罕州46.5%)，全国平均工业用电价格达到11美分/千瓦时，居民用电价格达到6.7美分/千瓦时，超过美国和部分欧洲国家电价水平。

交叉补贴仍无法妥善解决。与许多发展中国家一样，俄罗斯在历史上形成了各类用户之间的交叉补贴，居民用户电价远低于其实际供电成本，尽管近年来居民电价与工业电价之间的距离在缩小，但每年用户之间的交叉补贴金额仍达到每年2000亿卢布。目前的电费交叉补贴政策使得俄企业用户电费负担日益加重。

输配电网重新统一管理

按照俄罗斯电力改革计划，2008年电力工业基本完成重组，2011年全面实现电力自由竞争。但从4年来的运行效果看，虽然吸引投资的目的基本实现，但又出现电价持续上涨、电网环节效率不高、交叉补贴难以解决等一系列问题。

2012年5月，普京再次当选俄联邦总统后，为了解决电力发展面临的问题，指示俄政府成立了专门工作组，研究俄罗斯电力系统输配电网合并和跨区域配电网股份公司体制改革问题，探索可行的改革方案。5月8日，俄政府颁布行政令，要求国有股东代表在跨区域配电网股份公司股东年会上，表决通过由联邦电网公司作为统一执行机构管理区域配电网公司资产。随后，俄政府颁布了一系列输配电网体制改革总统令，确定输、配电网公司股本调整方案，明确任务及完成期限等。

去年3月20日，普京总统召开电网发展与电网体制改革专题工作会议，检查俄总统2012年11月签发的关于输配电网体制改革第1565、1566、1567号令的执行情况，督促加快俄罗斯电网股份公司组建工作进展。普京总统进一步就俄罗斯电网股份公司股本调整方案签发了2013年第437号总统令，批准俄罗斯电网股份公司通过股票增发扩大资本金，并明确俄联邦在俄罗斯电网公司注册资本中的国有比例不低于61.7%。至此，俄罗斯组建了“俄罗斯电网股份公司”，实现对俄电力系统输配电网统一运营管理。组建后的俄罗斯电网股份公司将控股管理联邦电网股份公司以及原跨区配电网股份公司下属的11家跨区配电公司、5家地区配电公司。

俄罗斯电网公司成立一年来，经济效益和安全水平稳步提高。2013年，事故率降低10%，排除故障、恢复送电速度显著提高。俄西北联邦区、中部联邦区、南部联邦区及远东地区灾害天气应急处理与电力系统灾后重建工作，证明了俄电网统一指挥运营的显著成效。

目前，俄罗斯电网公司配电网线损降低7.78%，输电网线损降低4.28%，增加经济效益34亿卢布。由于实施成本统一管理，俄罗斯电网公司配电网经营支出减少10.9%，输电网经营支出减少10%。同时，完成了一系列电网新建、改扩建大型项目，去年，投入大量人力、物力、财力对索契城市配网供电系统进行全面维修改造，完成新建改扩建电力项目68个，增加变电容量350万千伏安，保证了索契冬奥会的顺利召开。

俄电改启示

俄罗斯电力市场化改革是在其私有化经济制度下进行的，由于当时经济正处于恢复阶段，俄罗斯国内无力提供电力建设所需的大量资金，因此电力改革的目的是为了给电力工业带来需要的投资，实现电力系统的可靠运营，促进电力工业的可持续发展。

俄罗斯改革实践重视顶层设计，统筹规划行业重组、市场建设等各方面推进的步骤和配套措施，形成系统清晰、具有操作性的改革步骤。同时，能够及时根据改革中出现的问题进行完善调整，俄罗斯《电力法》自2003年以来就进行了5次修订。与俄罗斯相比，当前我国经济发展速度快、经济结构转型进入关键期，深化电力市场化改革应当统筹各方意见，详细制定顶层设计方案，并建立及时评估、完善调整改革方案的工作机制，确保改革有效推进。

输配电网统一管理能够更好地发挥输配电网之间的规模经济性，促进输配电网协调发展。俄罗斯推进输电网与配电网的统一管理，不仅是基于俄罗斯自身电网和企业发展需要，对原改革方案的修正，同时充分表明输电与配电之间具有非常强烈的技术经济联系，统一管理能够更好的实现各级电网有机衔接，提高专业化运营效率，降低成本。在我国现阶段国情下，改革方案的制定，应结合我国经济、社会发展国情和能源、电力发展实际，坚持发挥输配电网一体化管理的体制优势，确保电网的持续健康发展。

构建统一的电力市场，实现资源更大范围的优化配置，是电力市场的发展趋势。俄罗斯以建立全国统一的电力市场为目标，一开始就打破行政区划界限，在基础设施较为完善的地区建立电力批发市场，并逐步扩大电力市场范围。由于俄罗斯欧洲五个联邦区与西伯利亚区、远东区之间的经济状况、电力消费、气候条件等非常不同，并且各区间的输电能力比较弱、输电成本比较高，因此采用了分阶段、逐步建设的步骤。我国能源资源分布和经济发展不平衡，电力在全国大范围内优化配置是我国能源资源禀赋的客观要求，这需要建立一个与之相适应的全国电力市场。(作者单位：国网能源研究院)