中国式电改：当下世势变迁政治风云的映射

 ■在电改这个深水区呈现出复杂的价值谱系，并不是一件了不得的事情。每一桩电改事项的抉择，每一波电改的价值取向，都是上下、左右、内外博弈互动的结果，是此时此刻执政决策能力、群体智慧水平的反映，是当下历史时期世势变迁政治风云的映射，谁也不是永远的“右”，“左”也不一定总是对。对于电改这种基础产业领域的体制改革来说，具体到每一项对策措施，是有客观规律可循的，是全世界相通的，是没有绝招秘术的，是可以通过实践与时间来检验的。

■与同为改革深水区的铁路、油气领域相比，电改不仅透明度高、矛盾尖锐、呼声高涨、研究深入，而且安全风险、经济风险最小，完全可以再次成为基础产业领域深化改革的先行者。

■中国电改所涉及的内容驳杂，因此一方面，在坚持市场化大方向的同时，宜以实现阶段性成效为主，而另一方面，对于众多电改事项必须有意识地进行比选，追求实效。

电力市场化改革，是自上世纪80年代以来的一股世界性潮流。中国的电力体制改革，是世界性电改潮流的一部分，同时也具有鲜明的中国特色。

不断改革是一种中国式的发展方式

新中国成立以来，中国仅国家层面的管电体制即已历经11次变革。其中，1978年之前，体制沿革多是围绕专业管理(电力部)还是综合管理(能源委、能源部)、水利为主(水利电力部)还是火电为主(电力部)来进行;而1978年之后，随着改革开放的不断深入，中国电改顺应国内、国际潮流也明确了市场化的基本指向：

——在改革开放初期，中国电改的基本任务是保障供给、吸引投资，主要是通过多家办电、政企分开、保障性电价等政策措施来明晰产权。

——亚洲金融危机之后，中国电改的基本任务转向提高效率、引进竞争，主要是通过厂网分开、市场监管、激励性电价等政策措施来提高竞争有效性。

——而在新的历史阶段，中国电改的基本任务将进一步指向破除垄断，通过纠正产业制度的失衡，进一步释放生态承载价值/系统整合价值，塑造新经济增长点，发挥更大产业价值。例如在公权安排方面，将调度职能与电网企业分离，更好服务于政府;在市场格局方面，拆分电网至经济规模，形成类似发电的比较竞争格局;在交易分配方面，对称开放大用户直购，形成多买、多卖市场格局;在供应保障方面，通过中央、地方错位专营，建立权责对等的地方保电机制;而在技术创新方面，则可通过破除垄断、坐实地方，推进新技术新产业多元发展。

由此可见，中国电改历程的基本特点：

一是虽然历经了不同阶段，但中国电改的市场化大方向始终没有改变，对于市场形势的判断特别是对市场化内涵的认识则在不断深入;

二是改革已成为常态，不断深化改革与时俱进已成为一种中国特色的发展方式，这是中国独特政治优势的体现，可把更多精力用于“怎么改”而非“为啥改”;

三是中国经济社会发展的阶段性突出，电改亦然，当前所面临的很多问题，仅仅是改革过程中阶段性试验性的东西，既非行业传统，也非国际通行，绝非不可改变;

四是市场化改革的方向是既定的，但改革方案是暂态的，每一轮次或大或小的电改，具体内容都是可以妥协的，但妄想固化利益格局、谋求千秋万代同样是不可能的。

电力市场化改革的内涵与范畴

建设有中国特色的社会主义市场经济，是中国共产党领导中国人民所进行的伟大实践，是人类经济社会发展客观规律及其普世价值的体现。电力市场化改革，是自上世纪80年代以来全球电力(能源)领域的重要发展动向，拥有明晰产权、有效竞争等市场经济的基本内涵。其中明晰产权指：企业、消费者、资产保护等私权制度，政府、行业、社会等不同层面的公权制度，均应同等有效;而有效竞争则指，通过规则保障、结构保障、机制保障等建设，为市场主体的竞争行为提供有效的保障体系。

电力市场化改革的基本内涵，明确了各国电力市场化改革的基本方向，同时也规定了中国电力体制改革的主要范畴：一是价格、准入、国有资产等管电职能方面的改革;二是管电机构在层次、类型、业务范围等方面的调整;三是横向治理、纵向治理、公共治理等产业制度的完善。

由此可以发现：一是电力市场化改革的内涵非常丰富，中国电改所涉及的内容更为驳杂，因此一方面，在坚持市场化大方向的同时，宜以实现阶段性成效为主，而另一方面，对于众多电改事项必须有意识地进行比选，追求实效。

二是中国电改的推进还落后很远、未得要领，“厂网分开”仅仅是市场化改革的外围动作(纵向切分的方式之一)，大多数国家优先处理的调度、交易、输电等行业公共治理核心问题，至今仍未真正触及。

以影响较大的2002年电力体制改革为例：

一方面，取得了提高生产效率、提高技术水平、凸显比较竞争效益等预期目标，获得了迅速应对预料之外的装机短缺、消化世界范围的一次能源涨价、积极履行越来越多的社会责任等超出预期的成果，体现了市场化改革的效益与活力，证明这个基本方向值得坚持。

但与此同时，由于对市场的内涵认识不到位，重企业重组而轻公权建设，国家对于电力的控制与决策能力下降;由于对电力供应总体形势认识不到位，重引进竞争而轻供应保障，电力供应问题长期未得根治;由于对产业运行机理认识不到位，市场化改革过程中反而出现超级垄断利益集团，人为放大了垄断的负面效果。

2002年电力体制改革以来，中国电网领域逐渐形成一种超级垄断的业态：一是行业公共权力的垄断，既当裁判员，又当一方运动员;二是业务规模的垄断，企业规模已经超越“规模经济”的上限;三是业务链条的垄断，即是独家批发商，又做主要零售商;四是技术创新的垄断，既是独家采购商，还是主要供应商;甚至在舆论与学术领域，通过大规模入股财经媒体、投资科研项目，也在抑制与封杀于己不利的新闻信息、学术观点及改革建议……这种罕见的超级垄断业态，在此前中国电力发展史上并没有，在世界电力能源领域也极罕见，完全是2002年电力体制改革中试验性阶段性的负产品。

新历史时期深化电改的使命

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的巨大成就，这里既有常被提及的工业化、城市化、国际化等生产关系领域的结构演进因素，同时也不可忽视电气化、信息化、智能化等生产力领域的技术升级因素，不断深化的电改发挥了应有的作用。

而不论发达国家还是发展中国家，电力供应保障都是一个世界性难题，推进电力体制改革的终极目标必将指向全面提升电力产业的价值——进一步优化电力产业的基础保障价值，有意识提高电力产业的生态承载价值，历史性激发电力产业的系统整合价值。

除了上述经济价值，目前已经启动的新一轮电改，还具有重大的历史价值，肩负丰富的历史使命。

十八大以来，中国经济社会进入新的历史阶段。宏观经济增长进入中速阶段，依赖重化工业、依赖房地产拉动经济的老路越走越窄，民生普遍服务以及生态环境方面的要求越来越高。中央、地方关系进入新的博弈阶段，央企成批进入世界500强之后这种规模化专业化的发展模式已经显著效益递减，垄断利益集团基础产业寡头甚至成为滋生腐败的渊薮，地方分布式多元化的发展活力、创新能力亟待释放。而国际金融危机以来全球经济复苏乏力，各种单边主义贸易保护主义倾向抬头，在新能源等面向未来的新技术新产业领域竞争日趋激烈，需要更好的基础平台以及相应制度安排。

而通过深化电改，促使电网无歧视开放，完善新技术新产业发展平台，带动提高全社会能效，促进结构调整与转型，在宏观上无疑有利于抢占产业高点，带动发展转型;通过深化电改，实现调度交易独立，削弱垄断利益集团的影响力，加强对基础产业的中央集权，消除腐败的又一渊薮，在宏观上无疑有利于抑制垄断集团，打破产业割据;通过深化电改，构建多买、多卖市场格局，明确地方能源保障与发展的责任与分工，发挥多方的积极性创造性，在宏观上无疑有利于梳理央地权责，强化国家治理;通过深化电改，重组电网企业，提高资产效率与透明度，从而提高电力保障水平，实现公共设施与服务均等化，在宏观上无疑有利于保障民生权益，维护基本秩序;等等。

在这样的背景下及时启动新一轮电改，将是实现改革红利的重要探索与示范，在新的历史阶段将有效激发新的发展动力并形成良性互动：

——新技术新产业发展的动力，电力是发展相关新技术新产业的公共平台，通过电改打破电网垄断壁垒、鼓励创新与多元参与是新技术新产业发展的必要条件;

——地方经济社会发展的动力，通过重组电网企业、下放末端非网络业务，不仅可因地制宜更好满足各地需求，还可进一步形成比较竞争态势，发挥地方积极性创造性;

——打破垄断解放生产力的动力，目前电网企业集产业公权、市场份额、业务链条、科技创新四重垄断于一身，此超级垄断业态一旦破解，生产力破茧反弹效益可期;

——加强中央决策力调控力的动力，通过调度交易独立，加强对基础产业链中关键性公共环节的监管与利用，可强化对于垄断集团以及地方利益集团的制衡;

——对基础产业深化改革的带动效力，电力、铁路、油气改革属于当前改革的深水区，很多问题带有普遍性，通过电改的有益探索与示范可在更大范围内解放生产力。

总之，新一轮电改虽然削弱了垄断利益集团，但通过强化中央能力、理顺地方权责、激发市场活力、塑造新经济增长点，必将获得更大的动力与助力。

通过推动能源生产和消费领域的革命，通过促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，新一轮电改可望与1980年代农村经济体制改革一样，成为推进中国现代化进程的又一关键性步骤。

而且与同为改革深水区的铁路、油气领域相比，电改不仅透明度高、矛盾尖锐、呼声高涨、研究深入，而且安全风险、经济风险、政治风险最小，完全可以再次成为基础产业领域深化改革的先行者。

中国式电改如何科学决策

中国式的电改具有非常鲜明的特点：第一个特点是常改常新，流水不腐，过于畸形的利益格局不可能长期固化。

第二个特点是顶层决策，高屋建瓴，除了产业层面价值，更不乏政治大局考量。根据张国宝同志向媒体披露，2002年电改决策过程中，最高决策者曾经亲自过问，并作出了具体指示。而目前新一轮电改的启动，同样是顶层推动的结果：

2012年，电改十周年之际，深化电改呼声四起，多项课题开展研究，为新一轮电改提供了舆论与技术条件;

2012年7月，李克强同志在新华社有关内参上做出批示，要求对电改问题深入剖析、抓紧论证、统筹考虑、提出建议，对发改委、电监会、能源局直接部署了电改课题;

2012年11月，党的十八大产生新一代领导集体，提出“能源生产与消费革命”等重大思路，为新一轮电改提供了政治与理论条件;

2013年3月，全国“两会”通过国务院机构改组方案，新能源局成立，为新一轮电改提供了组织与机构条件;

2011年11月、2013年5月及9月，刘志军、刘铁男、蒋洁敏等基础产业巨头纷纷落马，深化改革抑制垄断与惩治腐败肃清渊薮形成互动效应，为新一轮电改提供了人事与心理条件;

2014年6月13日，在中央财经领导小组第六次会议上，习近平同志讲话部署了研制电力体制改革总体方案的任务，并点到若干敏感问题——例如现行能源体制价格形成不合理，价格调整滞后于市场，客观上成为屡屡出现的油荒、气荒、电荒的推手之一;又如，政府与市场的关系存在越位，发电量计划管理、微观价格和项目审批，不仅制约发展，且易产生腐败;再如，政府与市场的关系存在缺位，电力调度交易、电源项目接入电网等属于政府职责的事项，仍由电网企业承担，政企不分等。

另一方面，虽然不乏顶层推动，在重大决策过程中仍要聆听采集统筹兼顾不同的声音。

新一轮电力体制改革，无疑依然面临诸多强大的反市场化的力量：一是被改革对象，经过十余年的野蛮生长已经达到垄断业态的巅峰;二是改革操盘者，2002年厂网分开时十一家电企集团挂牌虽易，但“920”“647”资产处置的繁琐过程却长达10年，在缺乏体改委、体改办等中立机构的情况下，由改革操盘者自己为自己做方案下任务，必然大改不如小改、攻坚不如避难，这是古今中外技术官僚群体与政治领袖永远的落差;三是“五号文粉丝”，十余年懒进步却仍贪恋话语权，躬逢盛事赢粮景从不难，与时俱进理性客观不易……

而与此同时，中国电力行业仍然具备诸多呼应高层改革决策的内在有利条件：一是国有资产比重高，集约化基础好，对国家政策执行力较强;二是具有很强的安全意识与社会责任意识，改革的风险可控;三是作为基础产业改革先行者，改革深入人心、舆论强烈支持;四是作为基础性产业平台，电改的外部效益可惠及相关产业;五是电改有利于更好保障民生，直接服务于和谐稳定大局。

由此形成一个立体的中国式电改的“价值谱系”，即如果以“市场化”的价值取向为标准，在电改的每一个问题节点上，凡推动明晰产权、引进竞争者归“左”，凡坚持政企不分、权责不清、维护垄断利益者归“右”，而在左右之间进行调和、奉行阶段渐进者则为“中”。例如，对于产业公权制度安排，主张调度独立为左，交易独立为中，调输一体为右;对于电网企业经济规模，主张电网重组为左，维持现状为中，兼并扩张为右;对于电网环节业务模式，主张专营输电为左，独立核算为中，独买独卖为右;对于电价形成机制，主张两头全放为左，抑制涨价为中，行政审批为右;对于电力交易竞争，主张自由放任为左，保障竞合为中，计划管制为右;对于购电主体塑造，主张输配分开为左，大户直购为中，输配一体为右;对于终端业务模式，主张错位专营为左，售电放开为中，配售一体为右;对于推进创新开放入网，主张需求主导为左，资本主导为中，渠道主导为右——总之，偏左者往往态度鲜明，追求一步到位;居中者往往左右调和，奉行阶段渐进;而右倾者则往往抵御改革，固守既得利益。

伟人云：“除了沙漠，凡是有人群的地方，都有左中右”。如前所述，市场化内涵很丰富、电改范畴很驳杂，在每一个不同的问题点上，处于不同利益架构中的人，都可能呈现出左中右等不同态度;电改历程漫长，阶段性问题此起彼伏，每个人所处的位置角度是会变化的，其判断选择也必因时而异——根据张国宝同志向媒体披露，2002年电改方案文件出台之前，也曾遭遇原国家电力公司等强烈反对，而一旦文件出台则转而忙于分家卡位展宏图谱新篇去也。而十二年之后，虽然方案编制过程中一些专家观点及某些部门意见，与最高决策者精神依然落差显著，但这并非异事甚至不一定是坏事，只要别假传上意、堂堂正正表明仅仅代表部门意见或个人观点即可。

总之，在电改这个深水区呈现出复杂的价值谱系，并不是一件了不得的事情。每一桩电改事项的抉择，每一波电改的价值取向，都是上下、左右、内外博弈互动的结果，是此时此刻执政决策能力群体智慧水平的反映，是当下历史时期世势变迁的映射，谁也不是永远的“右”，“左”也不一定总是对。对于电改这种基础产业领域的体制改革来说，具体到每一项对策措施，是有客观规律可循的，是全世界相通的，是没有绝招秘术的，是可以通过实践与时间来检验的。

因此一方面，电改需要下定决心、坚定信心、系统设计、顶层推进，需要给压力、给信号;另一方面，电改需要公众参与、舆论监督、公开PK、培育智慧，需要更多元、更透明——由此形成中国式电改的第三个特点即充分博弈，公众参与，通过上下、左右、内外的互动来推进科学决策，从密室逐步走进阳光!

(作者系中国人民大学经济学院教授，本文为作者个人学术观点，不代表任何机构或他人)

原标题:中国式电改：是当下世势变迁政治风云的映射