记者 马芸菲
当电力体制改革走过第十二个年头，一份新的电改方案能带来哪些改变？据了解，新电改方案已于近日上报国务院。12年前的改革打破了原国家电力公司集发、输、配、售为一体，垂直运营、高度集中的格局，缓解了经济快速发展中长期存在的电力短缺问题。12年后，新电改方案提出了包括发电计划放开、电价放开、配售电放开的“四放开、一独立、一加强”的改革计划，并明确了改革的核心：电网不再买电卖电，从中间商变身成为服务商，以国家核定的输配电价格进行输配电服务。
据悉，新一轮电改将会在售电侧强化竞争机制，形成市场化的售电新机制。售电放开改革从某种意义上也会改变电网的盈利模式。
从以上信息不难看出，新电改的思路已经不同于2002年“五号文件”中“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革目标，改变意味着什么？中国经济导报记者通过采访相关专家和企业，带读者一起走进中国电改，从发电侧、输配侧和售电侧3个环节全面了解电改的方方面面，探究电改的未来走向。
发电侧：
改变："五号文件"：厂网分开
新电改方案：发电计划放开、发电商与用户直接商定价格
原因：尚未形成充分的市场竞争
在发电侧进行政企分开、厂网分开，这是2002年“五号文件”中被公认为走得最彻底也是最成功的一步。国家能源委员会专家委员会主任、国家能源局原局长张国宝，在此前接受中国经济导报记者采访时回忆：当时对电力体制改革比较有共识的首先是政企分开，把政府的职能从原来的国家电力公司里面剥离出来，放到政府部门里面去；第二个是改革的模式，大家比较统一的看法就是厂网分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司，把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来，不再垄断，不再由一家公司办电，而是允许多家办电，多种所有制办电，引入竞争。
多家办电在后来实际上走了两个步骤：一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来，但不是一家发电企业，而是组成了5家发电企业。第二是让原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争，就是多种所有制都允许参与到发电领域中来，包括外资以及中外合资、民营企业，也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾地区的台塑，煤炭行业的神华、同煤集团，民营的协鑫、珠江，地方投资主体的河北建投、江苏国信等都办了一些电厂。估计现在发电企业上百家都不止，而原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例连一半都不到，这标志着多种所有制都参与到发电领域中来，形成了多家办电的竞争格局。
但事实上厂网分开虽然进行得相当彻底，但并没有达到预期的效果：为竞价上网创造有利的竞争条件。中国大唐集团新能源股份有限公司的相关人士告诉中国经济导报记者，目前发电行业存在最突出的问题就是发电企业无序竞争，国有资产流失现象严重。以5大发电集团为代表的发电企业把精力主要放在规模扩张上，甚至不惜为此跑马圈地、违规建厂，导致近些年来我国电力装机速度空前绝后。数据显示，12年前全国电力总装机为3.9亿千瓦，去年底达到12.47亿千瓦，这还不包括行政命令淘汰的7000万千瓦小火电，相当于每3年就增长一倍，这种增速在世界电力界亦是罕见的。在这种扩张模式下，多数投资主体倾向于高负债运营，而不太重视投资回报率，导致经济效益相对低下。
以5大发电集团资产负债率为例，资料显示，在成立之初5大发电集团资产负债率平均为60%多，到2008年以后全部超过国家国资委规定的85%的央企负债高限，下属企业中甚至有负债率高达210%的。现在，全国发电企业每年装机容量投产1亿千瓦，这方面投资至少在5000亿元以上，但由于装机过多、生产能力严重过剩，不少电厂建成投产后一直处于闲置状态。比如，陕西渭河电厂两台万千瓦火电机组建成后2年多才真正发电、吉林长山电厂一台66万千瓦火电机组建成后近5年都没有真正发电。又如，东北电网辖区电力装机容量远远超过当地用电需求，造成约3000亿元以上投资成为没有效益的盲目性投资。
“没有形成良性、有效地竞争是发电行业现在最大的问题，也是电力体制改革急需要解决的问题。如果发电环节没有有效竞争，那么现在即使是核定了输配电价，实现了竞价上网，对整个电价改革也是有害无利，所以这方面的改革应该先行。”华北电力大学校长助理、电价改革专家张粒子告诉中国经济导报记者。
那么，这些问题依靠新电改方案能否解决？大唐集团新能源股份有限公司的相关人士根据实际经验出发认为，新电改方案在发电侧提出的改革方向值得一试，但还需配套机制跟上。比如相关部门应负责制定并尽早发布重大项目投资原则以及电力设计、造价、建设与环保等行业先进标准并对配套机制、管理体系，企业安全生产、投资回报率、资产收益率等进行严格监管等等。
输配环节：
改变：五号文件：输配分开
新电改方案：国家核定输配电价，电网从“中间商”变“服务商”
原因：不再输配分开是现实的选择
提到输配环节的改革，众所周知，针对的就是电网。电网拆还是不拆，输配分还是不分，在14年前就是争论的焦点。
根据张国宝的回忆，当时有人提出电网也可以引入竞争，类似于把发电变成五大公司一样，要把电网变成几个公司。曾经有过设想，按照原有的6个电管局（即东北、西北、华北、华中、华东、南方），把这6个电力大区变成6个电网公司。但是也有人提出，就算你把它变成了6个电网公司，在任何一个电网公司的管辖范围内它还是独一家。例如东北电网，在东北地区内，也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争，所以在它的范围内还是自然垄断，只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已，所以有人认为这个改法不行，主张电网不能拆分，应当是全国“一张网”。
“为什么后来变成了国家电网和南方电网？由于当时已有从天生桥（天生桥水力发电总厂，位于贵州省兴义市）向广东送电，有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前，实际上已经开展了一系列西电东送工作，在此基础上，已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形。所以说，后来形成的国家电网、南方电网是各种意见，包括高层领导意见协调统一的结果，也是根据当时中国电网的状况作出的决定。”张国宝解释道。
时过境迁，不仅电网的拆分已经逐步淡出电力体制改革的方向。就连“五号文件”中力主的“输配分开”也不再进入新电改的讨论范围。“其实将电网长距离输电和城市配电分开是为了更好地厘清电网的输电成本，在配电侧进行更为市场化的改革。但这么多年的经验证明，输电与配电都是自然垄断环节，没有必要一定分开。分开反而会加大成本。”中国华能集团高级经济师、中国社会科学院可持续发展研究中心特约研究员张安华告诉中国经济导报记者。
有学者量化分析认为，我国实行输配分开将增加成本600~800亿元，不利于电力工业效率提高，反而带来效率损失。 张安华认为，当年“五号文件”主要是借鉴英国电力体制改革的模式，但实际上改革没有必要非得遵循统一的模式，世界各国电力改革模式有多样性。既有输配电业务分开的，也有输配合一国家；既有电网与调度合一的，也有电网与调度分离的。法国、日本、巴西和美国部分电力公司目前仍采取发电、输电、配售电集中在一个集团公司的模式，而从目前我国的国情来看，输配不分更为妥当，阻力也更小。
中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕也认为，基于电力体制现实情况考虑，输配不应分开，因为这无助于垄断问题的解决：“配电环节是垄断的，输电环节也同样垄断，所以从国外的经验来看，一个是将发电环节分开，更重要的是给用户以选择权，要牢牢抓住发电环节和用电环节这两个存在竞争的环节，配电和输电就应该是垄断的环节。”
售电侧：
改变：五号文件：竞价上网
新电改方案：成立售电公司，允许民间资本进入
原因：竞价上网短时间内有难度
当新电改方案上报国务院的消息一发布，很多人对“竞价上网”的字眼没有直接出现在“四放开、一独立、一加强”的改革计划里感到非常诧异。如果不竞价上网，那么电改有什么意义？
“目前发电侧上网电价制定基本以政府定价为主结合部分双边交易形成的市场定价（2014年全国比例估计约2%）。未来上网电价或由发电企业（火电先行，水电逐步跟进）与下游用户（从单一的电网扩大为大用户、独立配售电企业以及电网等多主体）通过协商或交易平台（独立于电网的第三方机构）形成，电价对于成本变动的传导通过市场而非政府形成，同时供求关系对于价格的影响也将加大，这是新电改方案所呈现出来的状态，这种状态也是一种竞价上网的表现形式，相较于完全的竞价上网更符合实际。”张安华说。
根据张国宝的回忆，我国此前有过两次竞价上网的尝试，但都没有成功。在1999~2001年，受1998年亚洲金融危机的影响，我国用电需求下降，一度有过供大于求的情况。后来成为严重缺电省的浙江，当时也一度电力供应宽松，所以率先尝试了竞价上网。他们引进了国外竞价上网的报价软件，结合浙江省的情况进行了修改，通过计算机自动比对，择优调度上网。但亚洲金融危机的影响很快过去了，2002年起全国大部分地方又变得缺电了，浙江省尤为严重，竞价上网已难继续下去，自动消亡了。
2002年电力体制改革之后，新成立的电监会把电力供应相对宽松的东北电网作为试点，推行竞价上网。但实施不久，包括电网公司和几大电力公司纷纷反映，认为竞价上网时机还不成熟，条件还不具备，企业亏损，要求停止试点。
张国宝认为，尝试竞价上网的实践，需要一定条件。电力供应相对宽松是先决条件，此外，还需要定价制度等配套改革。前几年，电力供应一直偏紧，通胀的威胁也一直存在，煤电矛盾突出，尽快解决电力供应紧张成了主要矛盾，所以竞价上网一直难以实施。“然而近几年，虽然电力供应已经不是问题。但新的矛盾又来了。出于我国治理雾霾、调整能源结构的需求，新能源如光伏、风电、核电飞速地发展，这些都需要成本，与它们相比煤炭的成本更低。所以如果把它们放在同一个平台上竞价上网绝对是不现实的。这是现在阻碍竞价上网的主要矛盾。”张安华说。
除了提出更符合实际的交易方案之外，售电侧市场化改革将允许6类企业成为新的售电主体，包括现有的独立配售电企业、高新产业园区或经济开发区、社会资本投资、分布式能源的用户或微网系统、公共服务行业和节能服务公司以及发电企业。分析认为此次售电侧放开，将为节能服务公司、公共服务行业公司等打开一项新的业务领域。根据国家发展改革委公布的调查数据显示，截至2012年底，全国从事节能服务的企业为4175家，其中节能服务公司已达3210家。一些配电设备企业或者正在为配网做准备的电气公司，也有望成为新的售电公司或配电领域有力的竞争者。
电价小贴士：
电价广义上可以分为：上网电价、输配电价、销售电价。
上网电价就是电网企业向发电企业购买电的价格；
输配电价相当于电的运费；销售电价就是电用户购买电的价格；
即：销售电价=上网电价+输配电价+输配电损耗+政府性基金
举例：承德某公司要从唐山买一车煤（电）。
那么这车煤的价格=唐山煤公司的出厂价（上网电价）+运输公司收取的运费（输配电价）+路上颠簸撒出的煤渣（输配电损耗）+政府性基金（高速路收费站收取的费用）
