电改深圳试点：一把尖刀插进电力心脏

冯庆艳崔丽蒙

想象一下，买电就像买大白菜一样，在交易市场里，什么卖家都有，有发电企业自产自销的，有批发的中间商，还有电网外的服务商们，甚至于小到有一个分布式光伏发电的小区里居民互为买家和卖家，买卖双方可以讨价还价，甚至可以拍桌子瞪眼，电网企业在这过程中的唯一职责就是将电安全可靠地从卖家送到买家，这是不是很美妙的事情？这正是新电改方案“放开两头，监管中间”等关键要义的一个理想化场景，也正是上至中央全面深化改革领导小组，下到深圳市发改委和深圳电网企业此刻在忙的事儿。即由发改委价格司牵头的输配电价改革选择深圳市为落地点，人们好奇，这会否成为刺向多年电力心脏痼疾的一把尖刀？这次行动超乎以往的迅速，还真有点“深圳速度”的感觉，从选择深圳为试点到批复新输配电价只用了短短两个多月，在这段时间里，深圳发改委等几个参与部门的人员甚至为此而夜不能寐，他们在用以电网资产为基础对输配电收入、成本和价格全方位核算的全新方法，试图让电网企业从统购统销的电力交易主体变身为只收“过网费“的输配电服务商。无可非议，这是几乎停滞了十二年的电力体制改革道路上的一次大胆尝试。“深圳试点是肯定要全国铺开的，这就是要打开电网垄断的缺口，这个过程中，随时遇到问题随时解决。”原电监会副主席邵秉仁告诉经济观察报。

破局

据测算，按照深圳电改的试点方案，未来三年每千瓦时输配电价将下降1分多钱。1分钱看似不起眼，然而，按2015年至2017年深圳供电局有限公司预测的销售电量计算，未来三年电网收益累计减少24亿元之多。

当一位国电集团的领导深感“深圳试点背后的中央改革意愿强烈“之时，再次当上电改先锋的深圳已经在酝酿新做法。2月5日，有位接近深圳电改核心工作的业内权威消息人士对经济观察报透露，在深圳供电局之外，现在深圳已经有权威人士在组织一到两个新的售电机构，新售电公司不属于南方电网公司。“站在风口，猪都可以飞起来”，这在多年“针插不进，水泼不进”的电力市场也同样适用吗？这次的电改之风能否吹起后续一大批的新售电公司如今讲来为时尚早。不过新售电公司如果组建确实是电力市场的一个新生事物。

不过正在关注漩涡中的深圳市发改委却对这次电改有点欲说还休，“都在盯着深圳下步怎么走，可是这次是国家发改委和广东省发改委一竿子插到底的改革，我们只是按照上边决策在权限内执行罢了。”一位深圳市发改委价格处人士说。

而另一个更是在关注漩涡中心的主角，便是南方电网公司以及旗下的深圳市供电局，作为被“开刀“的对象在外界看来他们似乎表现出了积极主动的高姿态。

自去年起，南方电网公司董事长赵建国及其他高层就在会议、论坛等多个公开场合主动强调，公司将全力配合国家深入改革。

从南方电网的表述和外界讯息来看，南方电网确实为深圳电改做了不少工作。

早在2013年初，南方电网董事长赵建国就找到广东省发改委和国家发改委，向他们提出以深圳作为输配电价改革试点的工作意见，并且通过细致分析、周密研究，提出了电网投资监管、成本约束激励机制等方面的完善性建议，认真配合国家发改委、广东省发改委做好第一个监管周期定价参数核定。

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在深圳试点确定后，南方电网还成立了专项工作领导小组，制定了《推进深圳市输配电价改革试点实施工作方案》，全面部署、加强宣贯，确保深圳市输配电价改革试点于2015年顺利实施。

有意思的是，在刚过去不久的2015年新年致辞里，国家电网[微博]董事长刘振亚称2014年是跨越发展的一年，而南方电网董事长赵建国则称2014年是转型发展的一年，不同的仅仅两个字，或折射了两大电网企业过去一年战略侧重点的不同。

不得不说的是，深圳作为改革试点，目前取得的最大成效便是，按照新的规则，将深圳供电局的输配电价重新核定出来，深圳电网将成为只收“过网费”的输配电服务商，虽然这种模式在西方多国来说已非新事。

深圳试点在做的其实就是朝着新电改方案中“放开两头，监管中间”的方向一步步走。

从去年11月4日开启到今年1月15日，短短两个多月，输配电成本和投资等的数据是深圳市供电局提供，由深圳发改委、国家能源局南方监管局、深圳经信委和深圳市供电局等几方共同核算输配电成本和收入，国家发改委批复了深圳市输配电价改革试点首个监管周期电网输配电准许收入和输配电价。即2015-2017年深圳市电网输配电价水平分别为每千瓦时0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的每千瓦时0.1558元下降1分多钱。

1分钱看似不起眼，然而，2015年至2017年深圳供电局有限公司预测的销售电量分别为778.45亿千瓦时、811.02亿千瓦时和846.71亿千瓦时，未来三年电网收益累计减少24亿元之多。

一度为了紧跟经济一路狂飙的“深圳速度”，就一个市来说，深圳电网建设投资在南方电网南方五省的整个投资盘子中比例颇大，去年南方电网预计投资额度在846亿元，深圳电网就40亿元，不过深圳电网乃至南方电网以后的投资将遭受一定程度压缩。

这次输配电成本核算过程中，深圳电网2015年新增投资将降至38亿元以下，不过此前几年深圳电网的新增投资额度也在递减，从2011年的51亿元减至2014年的40亿元。

不仅电网盈利模式发生根本性变化，而且政府以电网资产为基础对输配电收入、成本和价格全方位全程直接监管，在原电监会副主席邵秉仁看来，这一次深圳试点为全国铺开开了个好头。

深圳被列为电改试点后，蒙西紧跟其后，有业内专家推断称，电改全国铺开的顺序应该是深圳、蒙西、南方电网、国家电网。

隐情

此次电改试点，全国那么多省市为何花落深圳，国家、南方电网和广东、深圳地方政府如何一拍即合？

说起来，深圳确实与电改有着深厚的缘分，也具备多年改革开放沉淀的基因。

上世纪八九十年代，深圳总缺电，前深圳市委常委，上轮电改的亲历者张思平就回忆：“工厂开四停三或者开五停二在珠三角很普遍，部分居民用电也难以保证。”所以彼时深圳就搞了三次电价改革，后来早于全国两年，2000年广东省就搞了先行先试的电力体制改革，率先进行了厂网分开，为当时全国电力体制改革僵局打开了一个缺口。

而另外值得关注的是，中国经济从高速粗放发展到稳步高质发展的新常态，创造并享受多年发展红利的深圳，正在寻求类似击喙拔趾褪毛的“鹰的重生“，而多年来高企电价已成为其蜕变的一个制约。

接近深圳市政府的人士透露，有着“产业市长”之称的深圳市市长许勤，对深圳平均销售电价达0.792元/度的高电价颇为心焦——曾经辉煌、产业规模占全市工业总量一半的电子信息产业增长速度大幅萎缩，新兴产业正在孵化培育中，高电价已经成了深圳市构建这类产业“向心力”的一大掣肘。

深圳如今与十年前用电结构相比变化太大，刚纳入新诞生的南方电网公司不久后的2004年，深圳有七成电来自本地电厂，其余的外购，而如今彻底颠倒过来了。电力输入大市的称号完全实至名归。大部分外购电造就了如今的高电价。而那也与2004年左右深圳陆续失去地方电价定价权和调度权不无关系。

虽然2012年2月，深圳市供电局和广州市供电局从广东电网公司独立出来，成为南方电网直属子公司，获得了较大的自主权和主动权，但依然没能化解高电价难题。

“深圳市有电价改革的内在需求。”曾在原电监会任职的中国人民大学教授吴疆认为。

“什么？电价改革！”说到此或许像河南、湖南等地很多地方政府都会摇头，背后牵扯因素太多。单说电价补贴一事儿，包括一大堆的工商与居民的交叉补贴、农电补贴和城乡补贴等原有政策，而深圳就颇为简单，一没农网全是城市电网，二相对独立，三没有辅业拖累。

不过，广东省网中购电成本最高、贡献利润最多乃至于占整个广东省电网40%利润的深圳电网，平均每年减少收益8亿元并非小事。2014年南方电网公司债券上市公告书显示，公司2010、2011、2012年归属于母公司所有者的净利润分别为67.49　亿元、47.12　亿元和64.38　亿元。缘何南方电网对其利益削弱不少的电价改革如此高姿态？

身为电力改革的试验田，南方电网仅负责南方五省的输配售电业务，2013年末总资产为5842.48亿元，体量仅为国家电网的1/5左右。而且其曾经有过因电力建设投资过快而多方寻求上市的经历，然而数次都夭折了，最主要原因是其自然垄断属性造成财务透明度低和盈利能力偏低。

广东省“电改闯将”张思平退休后也表示，南方电网虽然组建12年，资产规模扩大了数倍，但利润水平却依然是组建前广东电网近100亿的水平，目前南方电网的总资产回报率不到2%，实在太低。记者另获悉，国家电网总投资回报率也很低。

一位业内专家分析，南方电网搞价改，一可以提高其财务透明度，便于加快上市步伐，二是其输配电价得到政府部门认可，三可减少社会对其盈利模式的非议，何乐而不为？

南方电网颇为积极主动之下，中央或许正是看准了深圳等各方以上诸点基因与诉求，所以，国家、南方电网和广东、深圳地方政府几方一拍即合，试点花落深圳。

纠结

然而依然有许多疑问和担忧随之而来，类似“黑匣子“的电网输配成本如何核定，拥有特殊性的深圳试点如何在全国铺开？电改在多部门牵头下如何做到统筹推进？随着改革的推进，在多种阻力和困难面前，如何构建和不断调整有效的电改顶层设计方案？

记忆键回车。2002年全国开启的那轮电力体制改革，制定了有名的5号文，确定“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”16字方针。作为彼时改革关键人物、原国家能源局局长张国宝后来回忆到，由于改革阻力太大，为“一张网”和“多张网”争论不休，时任国家主席江泽民亲自过问电改分歧，并说了一个英语单词“compromise”，意思是让两种意见互相妥协、协调，这才诞生了如今的南方电网公司，形成“两张网”格局。

颇有意思的是，因改革而诞生、如今却要走上被改革的道路。2002年那轮电力体制改革，包揽所有电力产业的国家电力公司被拆分为国家电网公司、南方电网公司和五大电力集团、四大辅业集团。

遗憾的是，当年提出的“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”，13年过去了，如今仅走了“厂网分开”这一步，因素是复杂的，且原因与结果之间纠缠不清。论体制，仅发电一端出现竞争，而电网企业在输配售三大环节一统天下，颇有垄断之嫌，国家对电价管制导致发电企业仍亏损多年，被迫启动多年的煤电联动又造成煤电价格螺旋形上升，而另一边新能源领域受制于上网难造成“弃风弃光”现象严重；论外因，全国多次“电荒”耽搁了改革的进程；论阻力，不断庞大的垄断既得利益显示出了其对政策强大的干预能力。

如今有消息称，新电力改革方案2015年上半年将有望出台。不过方案已经从原来争执不休的是否“拆分电网”和“输配分开”转到了“放开两头，监管中间”的方向上。这被外界称为“温和版”电改。

中国能源经济研究院陈哲分析，深圳输配电价下降1分钱这个数据结果，仍然是各方博弈的结果。

而素有“黑匣子”之称的电网成本核准或许是博弈的关键。

华北电力大学教授曾鸣告诉经济观察报，深圳电改由深圳发改委、国家能源局南方监管局、深圳经信委和深圳市供电局等几方共同核算输配电成本和收入，数据是深圳市供电局提供，包括广东发改委和国家发改委等上层部门也进行了核对。

这一次，参与此次电价核算的深圳市发改委价格处副处长谭茂芹对外表示，“不应纳入输配电价成本测算的资产被核减了25%-30%。过去电网建变电站，建多少，建多久都是电网自己决定，投入费用也无人监管，现在要一一核实。”

一个相对独立、结构简单的深圳电网，输配电成本核定就非常复杂，更何况以后可能要核定有着交叉补贴、城乡补贴和农村补贴服务等的数万亿电网资产，而且国家电网还涉及到电网设备制造、发电厂、新能源、金融、传媒等其他多个领域的辅业资产。

早在上世纪末，深圳供电局就曾经与香港中华电力公司进行了对标，这不失为一个好办法，如果电网企业实行与香港中华电力公司公开对标，输配电成本的“黑匣子”难题可部分化解，但是电网企业恐怕难以有这个主动性。而同时，随着2013年电监会被撤销，其发布电力和电网监控的报告的职能也随之消失，外界对电网和电力企业数据监控寥寥，发改委仅曾在2007、2008年公布了前一年的输配电价和销售电价，2011年原电监会发布过电网企业各项成本比例。

“电网企业拥有相关数据和知识、设备等自然垄断优势，而发改委在人员和专业知识有限的情况下，仍需要电网企业提供专业数据，在核准时恐怕有力不从心之可能。”中国人民大学教授郑新业认为。他建议，电力及电网数据监测任务应该在国家能源局继续保留。


不仅如此，“九龙治电”的多部门牵头电改依然在顶层设计和统筹推进上让人担忧。吴疆认为，根据2005年《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》，跨区域电网输配电价由原国家电监会即现国家能源局审核，因此在输配电价改革向全国推广的过程中，必然需要更多的部门参与，宜提早统筹协调。

与2000年广东电改不同的是，15年后的今天，至少出现两个变化，一是地方层面，广东电网已经属于央企（南方电网），地方政府对其影响大大下降；二是中央层面，已经没有体改委/体改办这样相对超脱的专事体制改革的机构，发改委等部门在改革方面，自己做方案，再自己执行，改革效果值得关注。

但郑新业告诉经济观察报，在发改委之上应该还有全面深化改革领导小组，类似于原来国家体改委的角色，电改现在可能由发改委副主任穆虹主要负责，协调沟通上的问题可能会随之迎刃而解。

“所谓‘试点’，一是必须以推广为目的，不要把试点变成常态或特例；二是要尽量连续实施，要有后续动作包括后续行动的规划；三是重在过程而非结果，重在程序体验而不要纠缠于具体细节。“吴疆表示。