电改再评估：电力部门任务存不可能三角

   电这一商品的影响和其在实际生活中的重要性并不相称，电的生产、消费和价格的任何风吹草动都会引发热烈讨论。他国如此，中国更甚。和众多的政策辩论不同，关于电的争论常常显得非常诡异——要么截然对立，要么鸡同鸭讲。前者表现在电力行业是天使还是魔鬼、电网拆与不拆、调度中心是否独立、输配是否分开等;后者体现在输配分开与竞价上网、环境税与交叉补贴、拆分电网打破垄断与大用户直接交易等。

诡异的背后反映了电这一商品的特殊性。技术上需要实时平衡，生产组织上部分有自然垄断性质，发电过程会有污染并释放二氧化碳。电还是生活必需品，因此又多了生活保障的考虑。

因此，讨论电力，既需要效率的角度，也需要公平的角度;既要让市场起作用，在市场失灵的部分还得让政策发挥作用，防止政策失灵。由是观之，决策者其实处于较为困难的境地。首先，他们需要识别出改革的对象和潜在好处所在，并建立改革措施和后果之间的因果关系，同时评估需要付出代价的大小，进而评估改革红利的大小。其次，当改革措施相互冲突的时候如何权衡?优先序为何?第三，改革的红利如何分配?改革的损失如何弥补?有无配套措施把红利和改革成本挂钩，以降低改革的阻力?从这一角度评估各种电改提议，并据此预估改革后果，应该说有一定的价值。

一般来说，评价电力绩效有以下三个方面：第一，确保有电用，满足全社会对电力的需求。第二，电力生产过程中产生的污染水平可以接受。第三，电价对企业和居民的影响不能太大。

考虑到发电过程有外部性，电力传输过程有自然垄断特征，政府对电价的纠正和对电网企业的监管是否有效也是电力体系评价的重要内容。

另外，由于电力是重要的投入品，在中国的政策背景下，电力行业的绩效也要考虑是否和其他政策目标冲突。

基于上述讨论，我们首先对现行电力产业的绩效做简单评估，然后讨论有关提议是否解决问题，最后，给出我们的建议。

现行电力体制表现如何

上述电力部门的三重任务初看起来并不重，事实上并非如此，也许单个任务完成不是十分困难，但要同时完成三件事情就非常艰难，甚至存在某种程度上的“不可能三角”。

第一点，确保电力供给，让企业和居民有电用。办法可以是不断投资建煤矿、建电厂、建输配线路。第二点，减少污染可以通过提高非化石能源比重来实现，也可以通过建设大机组、减少煤炭使用、使用脱硫脱硝及减少二氧化碳排放的技术来降低二氧化硫等本地污染物和二氧化碳的排放。第三点，减少电价冲击也可以实现。办法就是尽量使用低成本的煤炭和技术，不额外投资减少污染需要的设备和技术，并通过发电市场充分竞争和自然垄断部分政府严格管制来确保电力价格反映成本。

三者中的两点要同时实现也不难，例如，“确保电力供给”和“减少污染”是可以做到的。办法之一就是使用成本较高但污染较少的新能源，辅之以煤电使用脱硫脱硝和二氧化碳减排措施。类似地，“减少污染”和“减少电价冲击”也可以兼顾，办法是只使用清洁且成本低的能源。“确保电力供给”和“减少价格问题则较为复杂。其复杂性体现在以下几个方面：一方面，我们可以说中国电力产业在价格上表现优异，体现在价格水平较低、电价占家庭支出比重较低。另一方面，也可以说价格上表现较差，原因在于价格并没有反映发电过程中污染所造成的损失，输配电环节的成本有高估问题。另外，还存在一个很难评价的政策安排：终端电价的交叉补贴。

电价表现优异体现在以下几个方面：第一，居民电价在国际上处于较低水平。比较发现，中国居民用电价格与国际水平相比较低。在IEA统计的国家和地区中，除哈萨克斯坦的居民用电价格略低于中国外，其余国家均高于中国。2010年，中国全年平均居民用电价格为0.526元，仅为OECD国家平均值的一半，为欧洲OECD国家平均值的1/3。丹麦为居民用电价格最高的国家，每度电的价格为2.346元，接近中国居民用电价格的5倍。

第二，名义电价上涨不多，实际价格甚至有一定程度的下降。自2002年至2010年这8年间，中国平均居民用电价格的年增长速度仅为1.66%;与此相比，OECD国家平均年增长率为2.75%，欧洲OECD国家平均年增长率为5.28%。如果排除物价水平变动的因素，中国自2000年以来，最大的一次居民用电价格增幅仅为2.6分/度(2006年)，多数年份居民用电价格不变或仅上涨0.06-0.2分/度。如果考虑物价水平的上涨因素，则2004-2008年，中国居民实际用电价格持续下降，2000-2009年的实际居民用电价格涨幅仅为1.8%，平均年增长0.2%。

第三，中国电力消费支出所占比重较低。2011年城市居民电费占消费支出的比重，全国平均是2.53%，比重最低的是新疆，最高的是贵州(3.63%)。

依据世界银行微博的数据，我们发现，电力消费占比最低的为肯尼亚，城镇家庭电力消费仅占全年消费总额的0.7%;乌干达次之，为1.1%;孟加拉为2.2%。而柬埔寨与中国相当，泰国、印度、肯尼亚、越南等都高于中国。其中巴基斯坦城镇家庭电力消费占比约为4.8%，高于中国70%。电价冲击”要同时实现更容易，通过发展成本低的火电就可以做到。

不过，要同时实现三个目标就比较困难，很难找到一种电源结构和体制来确保“既有电用，又没有污染，还便宜”这三个目标同时实现，因而我们说存在“不可能三角”。

谈论改革，总是因为有某个方面做得不好。因此，评估改革提议，我们首先需要对现存的电力产业做个评判。本文的主要角度就是依据上述三个目标，同时考虑中国特定的政策取向。

首先，在满足电力供给，满足全社会用电需要方面，中国的电力产业做得不错。中国的全社会用电量从1991年的0.7万亿千瓦时增长到了2014年的5.5万亿千瓦时，这期间，全社会用电量以9.6%的速度增长，有12个年份的增长率超过了10%，有两个年份的增长率都超过了15%。

由于电力既是经济和社会发展的基本投入品，也是人们生活的必需品，电力的高速增长是经济增长和人民生活改善的前提。确保电力供给这一成就对社会的贡献无论如何都不应该被低估。应该说，这是个了不起的成就，应该给电力行业点个赞，电力行业的人们也应该为此感到自豪。

其次，污染排放方面，电力行业问题较大。在以火电为主的供给侧，火力发电煤耗纵向比较有一定的改善，但横向比较，仍然有很大的差距。火电企业在污染排放上一直被很多人诟病，其节能减排的潜力未被挖掘的问题同样被人们所议论。伴随电力供给高速增长的同时，电力行业的污染和排放问题也越来越严重。许多人把雾霾天的数量增加和PM2.5问题的严重程度，以及中国二氧化碳排放快速增长直接和火电规模扩张相联系。本地污染问题和二氧化碳排放带来的全球压力是当今电力产业面临的最为严重的问题。