电力体制改革：从历史“分合”看电改方向

   三月下旬，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台，电力体制改革重点解决五个问题：一要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用。二要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置。三要支持清洁能源发展，促进能源结构优化。四要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本积极性，促进市场主体多元化。五要转变政府职能，进一步简政放权，加强电力统筹规划。本文就电力改革中的一些问题予以探讨。

电的属性

电力体制改革中强调“要还原电力商品属性”，然而，电力尽管具有商品属性，但和一般的商品具有很多不同之处，这就决定了电力在有效运用“由市场决定电价的机制”方面存在很多困难。

电，从被发明，是以直流电的形式存在，这种供电方式是由一个孤立的电源向用户供电，是一种完全意义的私有化商品，其定价遵从市场机制。后来，特斯拉改写了爱迪生的直流电模式，发明了交流发电机，使用电成本大幅度降低，用电形式多样化，满足了构建电网的初步要求。此时，电力逐渐开始具备了公众属性，是多个电源和用户结成网络。从20世纪20年代开始，电力的生产和使用形成了网络系统。电力系统的发展也是遵循网络的发展规律，随着电网控制技术的提高，电力系统开始形成包含很多个电源和用户的复杂网络，电网的垄断特性开始显现，以电源为中心的运营模式逐渐转变为以电网为中心。二战之后，随着各个国家对电力需求的增加，电网越来越大，电网已不仅仅是输送电能的通道，还成为电力相关用户的公共平台，将很多节点连接起来，形成一种互相联系和制约的关系。发电和用电都不再是独立的，电力网络中任何一个节点的变动都会导致其他部分的变动。每个用户的行为都会发电以及对其他用户的用电产生影响，发电也要考虑到电力供需平衡的问题。因此，电力不再是一个单纯的私有化商品，还具有公共属性。也因此，通过政府介入电力管理的方式来解决电力的公众属性问题，但是势必会造成资源垄断，而忽视了电的商品属性，造成电价不合理、不利于节能减排等很多问题。

因为电力具有商品属性和公众属性两重属性，所以要还原电力的商品属性，需要从复杂网络系统的属性对电网进行分解和探讨，看电力系统的哪些方面可以还原部分商品属性，那些部分不能。电力系统复杂网络的节点包括发电厂和用户，线主要由输送电设施组成。在线的层面上，单一的线是无法把来自不同发电厂发出的电力给区别开的。要从线的层面上把不同来源的电分开的话，需要重复建设很多线，而重复建设很多不同的线对于社会资源是一种巨大浪费，还不利于电力资源的调配。因此，电力系统在单一的“线”的层面上更具有社会属性，而在“节点”上，不同节点可以有不同特点，因此从节点层面上可以更具有商品属性。还原电力的商品属性主要应该从节点入手。

从这个意义上说，如果不考虑到中国现在电力系统的各种利益和制度的阻碍，在发电厂这样的节点，理论上可以引入更好的竞争策略，更好地还原电的商品属性。而对于线路，最好还是以公共属性为主，对其职能和业务进行明确认定和划分，同时改变对其的监管与考核体系，实现资源综合规划，这样不仅有利于更好地定义电价，还可以促进电网企业更好地实现节能减排。目前国家用超前的速度构建起稳定、强大的电网架构，更有利于做好“线”的综合规划功能，还原电力的商品属性。有了好的平台，才会有更加丰富精彩的“商业街”。让政府在电力系统管理中的职能由直接介入变成单纯的监管者，这是符合电力系统作为复杂网络的发展规律的“去中心化”思路，更符合自然规律所要求的让网络自发管理，形成神经网络自我智能管理的模式。这是长远目标，是人类利用自然规律的最高表现形式。

从电力发、输、配、售四个环节的自然属性看，目前国家开始试行的在发电侧和售电侧引入竞争机制的“放开两头”的思路是符合自然规律的。大用户直购电、建立民营资本运作的电力交易所和售电公司、发电侧市场化改革，都是很好的改革思路。2013年以来，大用户直购电在全国多个地区开始试点，但目前的效果还不显著。其他策略目前也没有得到很好的实施，究其原因主要是政策障碍以及和目前电网体制的利益冲突。例如在政策方面，对大用户直接交易设置了节能减排、战略性新兴产业等产业政策门槛。因此，笔者认为，一方面不能因为目前的效果不显著就“因噎废食”;另一方面，在“节点”处引入市场机制，必须配合以“线”的改革，让“线”能够真正发挥综合规划功能，这样，“节点”改革也会更容易。

历史镜鉴

回顾电力体制改革的历史，有以下一些可借鉴之处。

1.坚持以有效果为导向的改革思路。电力系统变动的价值取决于是否因时而异、因地制宜。电力的短缺往往是制约经济社会进步的重要因素。从20世纪60年代开始，中国就进入了长期的电力短缺状态, 至1986 年，短缺量超过了总发电量的20%。造成缺电的原因一方面是经济快速发展，用电需求增加，另一方面，电力生产投资不足。政企分开是让电力资源市场化的良好开端，以省为实体是要求在联合电网、统一调度的情况下，分封而治、集资办电。这样的电力体制很好地适应了当时的需要，使电力系统对中国经济发展的制约得到解除。可以说，当时电力体制改革的成绩是非常显著的。

由此可以看出，以效果为导向，“有效果”比“有道理”更重要的实用生存智慧结合“因时而异、因地制宜”的做法让当时的电力产业有很大发展。

未来的电力体制改革中，在局部试点中可以尝试“以效果为导向”的改革思路，大胆尝试一些新方法、新思路。

2.从“分合”的参与主体变动中寻找发展动力。中国电力供需在1997年达到平衡。到了1999年，电力过剩10%。实际上，这样的过剩并不算真正的过剩，只是因东西部发展不平衡所致。上一个十年的政策是“诸侯分封制”，各省虽然安心发展各省的电力，不担心自己的利润受损，但这样也就造成一省之内的电源结构单一，在国家层面的电网整体沟通和互惠互利方面，也产生了“接口问题”。因为没有统一标准，所以，“省为实体”就像漫天繁星孤立于苍穹之上。于是，2002年，再次出现全国电力短缺。2005 年，全国26 个省( 市、自治区) 经历电力短缺，是1990年以来最为严峻的一年。这期间，中国借鉴了西方优秀模式，实行发输配售各自独立，建立单一购买机制，并成立独立监管机构。500kV线路逐渐使各省网之间的链接稳固紧密。华北、华中、中南、东北、西北等地区逐步开始坚强电网的链接，500kV、750kV甚至1000kV，使中国电网跨越了一个又一个难关，打破了高电压等级电网不安全、不稳定之说。到2006年，电力供需大体平衡。而到现在，电网系统因为过于综合而又形成了几个电网公司巨头的垄断，又出现了不利于发展的局面。

在管理机制中，参与主体的属性与隶属等对管理机制的运行具有非常重要的作用。而其中对于参与主体的“分合”策略往往能够成为推动管理机制变化的非常有效的驱动力。从上述改革之路中可以看出，当时电力系统因为之前各省分而治之的原因导致电力系统局部与整体系统的冲突。一个系统中多主体参与者各自只为了自身利益而做事时，势必会产生这样的局面。系统中具有多主体参与者的好处是可以最大限度发挥每个主体的效能，让整体效益从低水平提升到较高水平，但也势必造成主体之间的差异性，从而导致整体的不平衡，导致局部发展不利。在这种情况下，唯有将一些利益最相关的主体联合形成更大的“主体联盟”，才能解决因为主体过多过分散而导致的系统不平衡问题。然而，发展到一定时期，又会出现因“主体联盟”而产生的新的垄断。在这种情况下，需要考虑重新定义电网中各个主体的隶属关系、利益关系，必要时重新拆分，并引入多主体之间的“责权利”交叉机制，让不同主体之间形成一种网络交叉式相互渗透、互相合作、互相制约的关系，以便让电网的各个主体获得新的发展驱动力。

电改方向

电力系统作为能源系统的一部分，在节能减排方面有义不容辞的义务。目前电力系统中火力发电约占全国电力生产总量的70%以上，中国以煤炭为主的一次能源结构决定了火力发电是中国的主要电力生产方式，今后相当长的一段时期内，火力发电都将是中国电力生产的主要方式，并且是中国环境的重要污染物之一。同时，目前电网输配环节等的不合理，也会造成电力资源的巨大浪费。因此，在电力系统实行节能减排，对于中国的环境治理具有重要意义。

电力体制改革需要充分考虑其与新能源、节能减排的关系。

一方面，电力体制改革需要适应新能源发展的趋势，在发电环节形成多元化竞争局面，这样更有利于电力的市场化运行和减少火力发电比重，在资源转换过程中使电力成为清洁能源，让买卖双方和管理者共同创造和维护良好的环境。因此，电力市场不能一家独大，而需要百花齐放，形成良性的竞争局面。电既然是商品，只要合法生产，就都可以在市场上买卖。火电、核电、水电是大商铺里的老字号，也要允许风电、沼气发电、个人发电等小散户，更要有太阳能等创新者。在多元化竞争中，用服务和质量让客户买单，电力市场才能在稳定中做大做强。

另一方面，在电力体制改革试点的过程中，也不要过多地将电力体制改革和节能减排等其他国家政策捆绑在一起。电力体制改革在艰难中前行，如果一项改革不能对企业产生实在的利益，就很难让企业真正去推动市场化改革。而“大用户直接交易”等试点改革中捆绑了节能减排、战略性新兴产业等产业政策门槛，让企业推动改革的动力大大减弱。因此，笔者建议在试点期间不易捆绑太多其他的产业政策，等到电力体制改革稳步推进之后，可以慢慢附加节能减排等相关政策。

任何改革没有一个固定的套路和模式，任何改革都是一种尝试，在电力体制改革中，应充分考虑到电力系统的自然属性、自然规律、改革经验及其与现行政策的关联性，才能更好地推动改革。

(作者单位分别为中国科学院科技政策与管理科学研究所、宁夏送变电工程公司、国家工业和信息化部信息中心)