关于输配电改革对电网企业的7大影响

 2002年，在国务院颁布的《电力体制改革方案》(又称电改“5号文”)中，为电力体制改革规划了一条市场化的中长期路线：通过厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革措施逐步构建起竞争性的电力市场。十二年过去了，在整个电力行业中，中国现有的电力行业格局基本维持了“五号文”改革规划，只完成了“厂网分开、主辅分离”，而“输配分开、竞价上网”曾小范围试点都均告失败。

停滞了十年的电力改革，在日前终于迎来实质性“重启”。(2014年)11月4日，国家发改委称，为探索建立独立的输配电价形成机制，推进电力市场化改革，制定出了《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》，建立独立的输配电价体系。

1、电力体制改革背景

1. 1电改历史沿革

2002年2月，国务院下发《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》，决定启动以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为主的新一轮电力体制改革。原国家电力公司被拆分为两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团。

2003年3月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现“政监分开”。

2003年7月，国务院出台了《电价改革方案》，确定电价改革的目标、原则及主要改革措施。电价被划分为上网、输电、配电和终端销售电价。

2004年3月，电监会和发改委下发《电力用户向发电企业直购电试点暂行管理办法》。

2004年12月，国家发展改革委出台《关于建立煤电价格联动机制的意见》。

2007年4月，国务院转发《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，总体思路为：深化电力体制改革要针对解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置的基础性作用发挥不够等突出问题。

2009年10月。发改委和电监会联合制定《关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)》，明确改革的必要性，确定改革目标和原则，并提出电价改革的七个重点任务。

2010年，中央多部委叫停地方“直购电”试点。

2011年9月，由两大电网公司剥离的辅业与4家中央电力设计施工企业重组形成中国电力建设集团有限公司、中国能源建设集团有限公司，标志中国历时多年的电力体制改革终于迈出电网主辅分离改革的重要步骤。

2014年上半年，安徽、江苏、江西等十多个省重启“直购电”试点。

2014年6月，中央财经领导小组第六次会议，习总书记说道，电力系统中长期以来调度与输配电合二为一，既当裁判员，又当运动员，是“政企不分”的典型体现;能源领域应进行革命，还原能源的商品属性，在电、油、天然气等等领域价格机制不清晰，应进行改革由市场决定能源价格。抓紧制定电力体制改革的总体方案。

2014年10月，深圳发布《深圳市输配电价改革试点方案》，拉开新一轮电力改革。

1. 2十年电力改革评价与影响进程的原因

“5号文”的颁发已有十余年，初步建立了中国竞争性电力体制，大幅提高了电力产业生产效率，显著提高了电力产业、特别是发电企业的资产效率，应对了中国经济快速发展需求;但是整体而言，电改进程缓慢，成效不尽如人意，主要原因是：

(1)外部环境及条件发生较大变化

一是对我国能源消费情况和环境约束状况估计不足，二是2002年开始出现的大面积和结构性电力短缺问题使电改受到一定影响。

(2)“5号文”在整个社会上并未达到完全共识

人们多在是否充分考虑我国体制及国情?是否简单的“引入竞争”、“垂直分割”?改革是否一步到位?等三个问题引发广泛讨论。

(3)对电改存在问题缺乏解决思路

“5号文”的制定，其顶层设计能力严重不足，对电力系统各环节及各地区的差异欠缺考虑，实行一刀切。

(4)需考虑如何满足电力系统节能减排要求

近年来，电力系统节能减排要求近年越来越突出，国际经验表明，以“垂直拆分”和“引入竞争”为主线的电改模式不利于节能减排，为社会提供普遍服务也受到明显影响。

2、国外电力体制改革的模式

2. 1法国电改

法国在开放电力市场的同时，却在很大程度上保留了原有的价格体制，事实上形成了电价的“双轨制”。

以居民用电户为例。2007年以后居民用户确实可以自由选择当地任何一家供电商的服务。从表面来看，各个供电商提供的套餐大同小异，电费水平相差不大。然而，从价格形成机制来看，如果选择法国电力公司(EDF)以外的供电商，电费均为市场价，有一定的不确定性;而EDF的电费属于“监管价”，与改革前的EDF的电价形成机制一脉相承。虽然号称“监管价”，但实际上并不受法国能源监管委员会的控制。法国政府对电力改革中保留“监管电价”的原因是这样解释的：由于法国核电的竞争性，法国电价一直低于欧洲平均水平;而核电资产则是几十年来法国纳税人“供养”的，不能因为欧盟电力市场一体化而使法国消费者承受与其他欧洲国家一样的高电价。然而，“监管电价”的存在事实上维系了EDF的垄断地位，对其他供电商而言很不公平，更与电力改革和市场化的目标相悖。

因此，2010年起法国又启动了新的一轮电力改革，这一次改革的对象就是“监管电价”，但依然是一个渐进的过程。针对EDF与其他供电商在销售市场上不平等地位的问题，法国政府还推出了一个“在监管条件下获取历史核电”(简称ARENH)的特殊政策，有效期一直到2025年。其初衷是让市场上与EDF竞争的供电商也能分享法国核电的历史资产所带来的低价电源，而不只是运营法国核电厂的EDF一家“自发自用”。

总体来看，法国电力改革并不到位，市场化名不符实。法国电力公司虽然不再是法律意义上的垄断企业，但是却保留了事实上的垄断地位。法国能源监管委员会的“独立性”有限，在事关重大的电价方面只有“建议权”，政府那只看得见的手依然在发电、输配电和销售各个环节操纵价格。因此，法国的电力改革饱受欧盟批评，认为法国是欧盟成员国中电力市场化程度最低的国家之一。

2. 2电力改革的日本模式

日本的地域性发送配售垂直一体化体制，曾被视为是“垄断”与“市场化”的完美结合，但在2011年“311大地震”之后，被证明这一模式在应对特大紧急意外时存在缺陷。这自然激发了日本国内酝酿新一轮电力改革，预计这一计划最迟将在2015年左右展开，耗时约5年，这将是日本自1950年代以来对电力行业最大范围的重组。这一轮改革的长期走向是自由化和市场化，中期目标是实现“发送电分离”，日本内阁近期已同意将实施发电与输配电领域分离，并开放民用电力的市场竞争。

“改革必须结合国情”，日本的电力改革模式恐怕无法照搬到中国，但改革手法往往存在相通之处，其在改革过程中坚持定性与定量分析相结合的方式就着实值得借鉴。所谓“定性”，也就是定义改革的性质，电力改革是坚持国有还是私有，坚持政府控制还是走市场化道路，这是一个根本性的问题，这一问题不解决，电力改革就将停留在“治标不治本”的阶段。而日本的电力改革是以自由化和市场化为目标。在电力行业内部引入民间竞争的改革，长期都受到拥有巨大政治影响力的电力巨头阻挠，但福岛核电站事故令电力巨头的游说能力大为削弱，在定价问题上也面临极大压力。

同时，由于能源资源匮乏，日本政府对待电力市场化改革的态度也非常谨慎，即在保证有稳定投资和可靠电力供应的前提下进行改革。每次实行电力市场化改革之前都会对“电力法”进行修改，随后才实行相关改革。在售电侧市场放开过程中，日本于1999和2003年两次修改电力法，于2000和2004年才开始实施相关的改革内容，确保了电力市场化改革的权威性、合法性。这显然符合日本资源依赖进口、九大区域电网之间不存在资源优化配置的特点。

其次，所谓“定量”也就是在改革时坚持从事实、数据出发。业内普遍评价，日本是目前唯一对电力改革的各种模式做过量化分析的国家，在讨论日本电力改革时，日本电力中央研究所对电力公司垂直一体化体制的经济效益进行过定量分析。结果表明，相对于厂商分离体制，发送电配售一体化体制可以节省4%-14%的费用(家庭电力公司平均为9%)，这一量化分析结果在日本选择电力改革方向时起到重要的决策参考作用。

同时，日本的电力改革也是电力法与时俱进的过程。1991年至2002年，日本就对1947年制定的《禁止垄断法》进行了一系列大修改，被视为属于自然垄断行业的铁路、电力、燃气、通信等行业引入了竞争机制。在这一大背景下，日本又对《电力事业法》进行了3次修改，这一切努力都让电力市场化改革不断地深入。

3、深圳输配电价改革释放的信号

3. 1深圳输配电价改革试点介绍

国家发展改革委4日公布了《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》，通知指出，将现行电网企业依靠买电、卖电获取购销差价收入的盈利模式，改为对电网企业实行总收入监管的模式。推动建立独立的输配电价体系，正式启动我国新一轮输配电价改革试点。通知明确，独立输配电价体系建立后，要积极推进发电侧和销售侧电价市场化，电网企业按政府核定的输配电价收取过网费。其目的在于在深圳市建立独立的输配电价体系，完善输配电价监管制度和监管方法，促进电力市场化改革;为其他地区输配电价改革积累经验，实现输配电价监管的科学化、规范化和制度化。

3. 2释放国家开展电力市场化改革信号

电力体制改革十多年来，我国电力市场参与主体上已经在发电端形成多主体竞争局面，但输电、配电、售电垂直一体化的垄断局面仍然存在，上网电价和销售电价也由政府制定。

深圳市开展输配电价改革试点，建立独立的输配电价体系，是电力市场化改革的第一步也是最为关键的基础性一步，这项改革的试点，释放出国家开展电力市场化改革的强烈信号。

“上网电价和销售电价由市场形成、输配电价由政府定价”的改革方向意味着电网不再挣价差，还原其公用事业属性。今后的电网企业运营模式将以市场化为主导，这点是方案释放出的国家电力体制改革的发展方向。下一步，在深圳市开展输配电价改革试点的基础上，国家将总结试点经验，进一步完善输配电价改革方案的意见和建议，为全面推进输配电价改革创造条件。

3. 3强化对电网企业的成本约束

直接要求电网企业改变现有成本费用的核算方式，由现行按成本属性分类的方式改为按经济活动(分生产成本、管理费用和销售费用)的方式归集成本，并进一步细化到按分电压等级归集成本。

其意义在于：

(1)通过监管和改变成本计算方式，将电网企业原有成本管理由“行政式”管理转变为“经营式”管理，直接了解电网企业成本构成，摸清电网企业真实家底，真正知道电网投资真正的“盈利点”和“亏损点”，促使电网企业“成本透明、公开”，为下一步电力市场化改革，如何划分电网资产、如何拆分公司、如何设定运营模式，提供直接依据。

(2)倒逼电网企业，降低内部损耗，管控生产成本和管理费用，引导电网企业正确、合理投资，提高电网投资回报和投资效率。

同时，为确保成本管控取得实效，监管还建立了成本的“激励与约束机制”，对于实际成本低于核定准许成本的，予以50%的奖励，并在下一监管周期核价时予以适当的考虑;高于核定成本的，予以惩罚。

其意义在于：监管设定了成本管控的一条红线，使电网企业只能降成本，不能提成本。但由于对于成本的约束奖惩，建议电网企业的成本不能一次降得太低，否则将极大地压缩电网企业后续的成本调控空间。

3. 4强化对电网企业的收入监管

电网企业总收入的核定方法为：准许收入=准许成本+准许收益+税金。其中，准许成本及税金，基本为固定量值，重点考虑准许收益。

准许收益等于可计提收益的有效资产乘以加权平均资本收益率。可计提收益的有效资产是指由电网企业投资形成的、可获取投资收益的有效资产。用户或地方政府无偿移交等非电网企业投资形成的资产，不计提投资收益。

其意义在于：限制电网企业收益资产范围，控制电网企业总体收益。要求：电网企业的收入今后应重点关注企业投资形成的、可获取投资收益的有效资产，并且进一步要求电网企业重视企业投资效率和收益。

因此，此次深圳输配电价改革的试点，意义十分重大，本质在于了解电网企业成本构成，为下一阶段电力市场化改革奠定基础，同时，加强对电网企业的成本约束和收入监管，倒逼电网企业“降成本、提效益”的内部运营模式的转变。

4、输配电价改革试点方案对电网企业的影响

4. 1经营管理影响

输配电价试点方案是配合电力体制改革总体方案而先行的局部试点。输配电价的独立核算短期并不会造成输配电价下降。激励约束机制中，节约成本50%归电网。这种激励机制表面是激励，实则是约束。节约成本对于电网来说就是自念紧箍咒。长期来看，政府将增强输配电价的透明度，提升国家对输配电价的监管能力，从而逐渐形成合理的输配电价。

4. 2企业结构影响

试点方案对供电局组织结构没有直接影响。但未来是否会将配售主体分开，目前还不明晰。可能会参考法国的EDF电力公司，将配售分开，各自成立独立的公司，但都属于集团下属企业。这样的资产分开和独立，将会为电力改革的下一步动作做好准备。

4. 3商业模式影响

试点方案提及在独立的输配电价体系建立后，将积极推进发电侧和销售侧电价的市场化。目前电网企业的盈利模式是依靠买电、卖电获取购销差价收入的盈利，输配电价一旦核准，政府将严格监控电网企业实行总收入，电网企业的盈利模式则变为收取过网费，总收入将被固定。同时大用户直购或者新的售电主体出现将蚕食一部分供电局电量潜在增长量。而新的售电主体发展情况有待观察。

4. 4市场格局影响

试点方案的配套改革将开放售电市场主体进入，形成新的售电企业。

4. 5电网投资影响

由于新的输配电价是成本加收益的模式。在这种输配电价机制下，电网公司有积极投资电网的倾向，因此有过度投资的风险。未来电网投资将受到政府的更严格监管，电网企业投资自主性将削弱。但短期政府监管能力较弱，所以存在一定的转变期。

4. 6财务管理影响

新的输配电核算方式将要求形成新的成本核算机制，供电局需要完善核算体系。

4. 7职工薪酬影响

由于目前的方案仅为电价改革方案，对于下一步的电力体制改革还有待国资委的具体方案。输配电价核定后职工薪酬总额的核定方式也有待国资委和网公司下一步的方案。但从现方案“管住中间，放开两头”的电价改革思路看，对电网公司成本进行更加严格的管控基本已可确定是未来的改革方向。