【深度】配套方案或延迟 新电改艰难中前行

 新一轮电力体制改革拉开大幕，但具体的实施方案却还在激烈博弈中，迟迟未能落地。

从“9号文”第一稿的电网只做输配电，交易机构独立，到目前的电网参与竞争性售电，交易“相对独立”，中间有各种反复，“改革就是妥协的过程”。

电力改革的顶层设计仍在拉锯，但在地方层面，变化早已开始发生。电网公司最怕的是发电公司和地方政府的嫡系部队，相对最没有威胁的，是民营资本。

配套方案或延迟

目前各方争议的焦点在售电公司的进入门槛、市场建设、交易机构相对独立等。

2015年7月27日，作为五大省级输配电价改革试点之一的贵州省，率先出台《进一步深化电力体制改革工作方案》。

这被视为本轮电力改革艰难迈出的一步。贵州方案延续了电改“9号文”的思路，在输配电价、电力市场建设、售电侧改革和跨省跨区电力交易机制等方面作出改革，并落实到具体的牵头单位和责任单位。

2002年，第一轮电力改革的纲领文件“5号文”定调电改方向为，“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”。但除了厂网分开，后三步基本搁置至今。

今年3月份，电改“9号文”出台，标志着第二轮电改正式开始。电力体制改革的终极目标是还原“电”的商品属性，让电价走向市场化。但目前，除了发电侧已经放开外，电力的输、配、售几乎均由国家电网和南方电网“统购统销”，而这也正是本轮电改的关键所在。

根据“9号文”，这轮电改的核心在于“管住中间，放开两端”。即改变电网的盈利方式，将从吃“差价”变成只收“过网费”;同时放开售电侧，向社会资本开放售电，建立“多买多卖”的电力交易市场。

“9号文”为电改指明了方向，但具体的实施方案，包括五个配套实施意见和一个指导意见，却还在博弈中。
“现在就是配套性文件下不来，因为意见矛盾太激烈，都没有达成共识。之前说6月底就要出来，但看来7月30日也出不来，电改小组刚刚在7月20日左右开了一个讨论会，会上意见非常多元，冲突还挺多的。”一位参与电改的专家对南方周末记者说，“上头的意思是再看看，再征求一轮意见。”

“现在配套文件还没最后确定稿，还有一些争议点，比如售电公司的进入门槛、市场建设、交易机构独立性等方面。”发改委一位人士告诉南方周末记者。

在配套文件中，各方博弈的焦点在“9号文”中的“放开售电侧”如何放，以及如何建立“多买多卖”的电力交易市场。

在放开售电侧问题上，作为电网公司的国家电网和南方电网，态度十分坚决，坚持要进入竞争性的售电市场，同时增量配电网不开放。五大发电企业则不愿意电网公司参与竞争性售电市场，同时希望开放增量配电网。

多位参与电改的人士告诉南方周末记者，电网公司可以参与竞争性售电市场，已几成定局。

而在如何建立电力交易市场的问题上，是否将交易机构和调度机构独立也是争论焦点。一位电改专家告诉南方周末记者，早先的讨论曾提出“交易机构和调度机构都要独立”，但后来“调度机构独立”被删去，“交易机构独立”也变成了“相对独立”。

“都是在做妥协，改革就是妥协的过程。”这位专家说。

南方周末记者通过多方采访，试图还原本轮电改的“妥协之旅”。

改革方案几易其稿

电网反对的理由是，如果所有的交易都在一个跟电网没关系的交易所里进行成交，电力交易和电力调度就可能打架。

2014年，“9号文”电改方案第一稿出笼，见过这一稿的一位专家告诉南方周末记者，“那一稿改革的力度比较大，包括电网只做输配电，交易机构独立，但调度机构不独立、输配不分开，是当时就定下来的。当时电网不参与竞争性售电，是非常明确的。”

第一稿征求意见时，地方政府希望把输电和配电分开，“地方政府突然对电网资产感兴趣，希望通过输配分开把配电网放给地方。”

但这一提议被多方反对，一些专家认为，“输配分开”在中国不仅没必要，而且弊大于利。反对理由是地方政府想要通过控制住电，廉价使用地方能源，带动税收、就业，但可能就顾不上提高整体效率、节能减排了。

此后文件中再未提“输配分开”。

到了第三稿，电网企业提出，交易机构不能独立。

电网企业的理由是，如果所有的交易都在一个跟电网没关系的交易所里进行成交，电力交易和电力调度就可能打架。因为在中国目前的体制和技术水平下，所有的电力交易必须由调度参与，调度不通过，交易就白交易了，而电力调度在电网里面。

“我们就担心别出事了，因为电力安全是第一位的，所以后来就来了一个‘相对独立’。”上述专家说，所谓相对独立，就是交易平台的建设、运营和结算都委托给电网公司做，但整个交易的业务和成交的情况，由国家能源局直接监管，“防止国网做猫腻”。

后来，又出现另一个“相对独立”的方案，即成立一个由电网公司控股，但是发电企业、其他社会主体也可以参与的股份制或会员制交易所，人员独立，与国网脱钩。

据这位专家说，上述“相对独立”两种方案很可能会在一些地区分别试点、试行。

到了讨论“9号文”配套文件时，电网公司提出，它有四五十万人的电力营销队伍，如果售电侧不让它参与，这些人怎么办?“他们向高层反映，还做了课题论证国外也有电网参与售电。”上述专家说。

在此之前，比较主流的意见是，由于竞争起点不公平，电网公司不参与竞争性售电，只做保底售电服务。“9号文”对竞争性售电是否要排除电网公司，并无明确要求。

从国际经验来看，对电网公司的配售业务进行切分时，可分为完全剥离出售电业务的德国模式，和仅进行财务剥离、独立核算的法国模式。

电网售电几成定局

全国售电业务90%属于电网，改革后希望这个比例逐步下降，目前的争论焦点在于是否对电网售电加一些限制条件。

不久前，上述专家被告知，上面已经定了，电网公司可以参加竞争性售电。“我当时脑子就懵了一下。”他说，“等于这个环节是没有讨论的，如果讨论肯定过不去，五大发电集团肯定不干，后来他们非常生气地跟我说，9号文又是一个5号文的下场。”

但这位专家也承认，改革必须面对尾大不掉和路径依赖的现实。“我们家里一停电，就打95598(国家电网服务热线)，他们的系统相当庞大，忽然说不让他们做了，他们怎么弄?”

而在电网公司人士看来，这一决定是无可争议的。

“从政策和逻辑判断上，电网不参与售电，做不到。这次改革是售电的业务放开了，但只是放开而已，并不是排斥我们现有的电网公司。现在我们毕竟有这么多人在这个业务里面工作，如果不做了，对我们电网公司很残忍。”一位中部地市级电网公司老总陈磊(化名)对南方周末记者说，“历来的改革都是对增量的改革，存量怎么动啊?”

这位老总举例说，当地一个供电局的售电业务人员占到五分之一，大概有100人，全国国网有100万人，至少也有20万人从事售电业务，“这次如果配售业务分开，好多民营资本进来，我怎么可能把我们的人给他们呢?”

一位发改委人士向南方周末记者透露，目前全国售电业务90%属于电网，改革后这个比例会逐步下降，目前的争论焦点在于是否对电网售电加一些限制条件。

这些限制条件包括，成立财务完全独立的售电公司，成本不能加在垄断业务上，不能进行交叉补贴，不能关联交易等。

一位资深电力市场专家分析，在中国或许可能的情况是，在每个省成立一个独立的售电公司，从事竞争性售电，通过市场竞争发现电价。而对于居民、三农等保底性的售电业务，电网公司还要继续负责输配，电价也继续执行政府定价。

华北电力大学教授曾鸣对南方周末记者称，电力改革终极目标不是市场开放度有多高，垄断打破有多少，而是电力工业的整体效率是否能够提高、是否能够提高节能减排、可持续发展能力是否更强，“垄断和竞争都只是手段，不是目的。”

电网公司的对手

他担心的对手有两个，一是发电企业，另一个是地方政府的省级投资机构。

电力改革的顶层设计仍在拉锯，但在地方层面，变化早已经开始发生。

根据9号文，在售电侧，符合条件的高新产业园区或经济技术开发区、社会资本、供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务公司、符合条件的发电企业都可以参与到售电市场中来。

千亿市值的蛋糕对市场来说，是一个巨大的诱惑。据南方周末记者不完全统计，目前已有二十余家售电公司新近成立。“等文件齐全明朗后，马上就成立售电公司。”国内规模最大的风电技术制造商金风科技负责人对南方周末记者说。

陈磊已经感受到了压力。“我们在电网内部各个层级开过多次研讨会了，讨论将来怎么应对竞争。”他对南方周末记者说，作为央企虽然都是自上而下地进行改革，但自己也必须早点准备应对之策。

陈磊担心的对手有两个，一是发电企业，“我们最大的竞争对手很可能就是发电企业。”他说，“售电对他们来说虽然是全新的业务，但他们历史包袱少，今后招聘的人员素质可能比较高。”

在他看来，将来电网企业的优势在于综合性服务管理水平，但劣势在于历史包袱。据他介绍，电网公司作为央企，很多公司在运营过程中都有自己成立的安装公司、建设公司、设计单位，原来出发点就是安置过去的一些知识青年、退伍兵等，“这部分人量很大，素质也很低”。在“主多(指多种经营)分离”、“主辅分离”改革过程中，这类多种经营的单位都没有脱离电网，所以造成电网公司历史包袱重，“历次改革都把这部分人留给电网了，谁都没带走。”陈磊称，国网公司一直在输血给这部分人，“这次售电市场改革，同业的队伍我不怕，最担心的就是这支队伍难以参与市场竞争。”

事实上，发电企业已经在暗暗发力。一位业内人士告诉南方周末记者，五大集团的策略是只做不说，实际上早就在为进军售电市场做准备。据他所知，神华集团已经在山东成立了自己的售电公司，只等牌照的发放。而华能集团两年前就在国外收购售电公司，“他们今年年初就派人去前两年收购的新加坡售电公司学习，在为售电公司储备干部了。”他说，“发电企业手上掌握最核心的资源——电源，手中有粮的人心里不会慌。”

除了发电企业，陈磊更为担心的是地方政府的省投机构参与售电市场。

省投机构是指由省一级政府成立的投资公司，是各省国有资产经营、重点建设项目的投融资主体，很多都有自己的电厂。

“省投可是地方政府的亲儿子啊!地方政府巴不得有一个听话的一体化电力公司。一旦他们参与售电市场，不又变成过去厂网不分的供电公司了吗?地方政府能不能一碗水端平进行监管?”陈磊举例说，有一段时间，当地政府扶持高耗能产业，要求电网公司给出电价优惠，但中央又要求电网公司对高耗能企业实施惩罚性电价，“实际上好多是博弈，不可能不听政府的”。

与这些主体相比起来，相对来说，民营资本的准备却不充分。9号文已明确，电力改革中国有企业要“发挥主体作用”，因此本轮改革对民营资本的吸引力并不大。“民营公司的规划很简单，售电市场放开之后，他们就可以去市面上从发电公司买电，或者说自己建立分布式电站，再把电销售给跟他们签购电协议的用户，就这个想法。”上述业内人士说。

政府的两难

地方政府也面临两难，“既想吃蛋糕，又怕蛋糕有毒”。

不过，地方政府也面临两难，“既想吃蛋糕，又怕蛋糕有毒”。上述资深电力市场的分析师认为，地方政府既不满由于电网的垄断导致地方上的企业受制于人，希望电改之后，自己能够搞电网公司、配电公司，同时又担心国网退出售电后会导致电价上升或其他一些不确定性的事件，威胁到电力安全。

“因为电力是一个特别专业的市场，电改的开放是最难的，比油改、气改更难。市场上懂电的人才都在电网公司里，发电集团更像是一个运营集团，只是确保自己的机组稳健地发电就行了。”他说，“电力作为一个基础性行业关系到国计民生，上面是不愿意大动的，担心出乱子。”

7月3日，郑州市高新区发生一起因电线短路引发的火灾。陈磊认为，类似多起涉电事故使得政府也不太敢贸然改革，“售电端的建设一直不统一、不规范，新成立的售电公司能为老百姓的用电安全都兜底吗?地方政府也在三思。我作为供电公司总经理，也乐意让社会资本进来，给电网公司分担一些安全生产的责任。”

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏认为，长期以来电力改革都是“改体不改制”，“动不动就是拆分，但电价才是改革的关键。”他对南方周末记者说，“我们国家的改革，最大的问题就是谁承担改革失误的责任。”