深化电力体制改革：加强电力统一规划十分迫切

    近年来，我国电力工业快速发展，但由于缺乏统一规划指导，也走过了不少弯路，出现了不少问题。目前，电力统一规划缺失问题已经受到高层关注，今年年初中共中央、国务院印发9号文件，对进一步深化电力体制改革进行全面部署，文件中明确提出，有关部门要认真履行电力规划职责，加强电力统筹规划。笔者认为，当前在我国，加强电力统一规划已十分迫切。

自2002年我国启动第一轮电力体制综合改革起，随着相关改革措施的落实，电力行业参与主体逐渐多元化，电力工业管理更加复杂，电力统一规划呈弱化趋势。国家层面的“十一五”电力规划，仅在能源主管部门内部形成了规划文本，并未进行权威发布，且由于规划对电力需求预测相对保守，无法适应发展形势，很快失去了对电力发展的指导价值。 “十二五”电力规划，受电网规划方案意见不统一等因素影响，能源主管部门没有提出电力规划文本，甚至未能形成内部文本，使得整个五年的电力发展无法得到统一规划的指导。

近年来，我国电力工业快速发展，但由于缺乏统一规划指导，也走过了不少弯路，出现了不少问题。比如，“十一五”、“十二五”煤电大发展时期，由于忽视了煤电布局的统筹规划，忽视了煤电发展和电煤生产及运输的统筹协调，出现了长期煤电运紧张的局面;近年来北方地区风电、太阳能发电规模快速扩张，由于缺乏新能源发电与电网、电力消纳市场及补贴资金筹集之间的统一规划，出现较为严重的弃风、弃光和长期拖欠补贴资金等问题，造成很大浪费，影响了新能源的健康发展;经过多年高速增长，我国电力需求增速逐步放缓，由于缺乏统筹规划，目前水电、火电、核电、新能源发电项目建设规模依然庞大，短期内电力装机过剩局面难以避免。

目前，电力统一规划缺失问题已引发高层关注，今年年初中共中央、国务院印发9号文件，对进一步深化电力体制改革进行全面部署，文件中明确提出，有关部门要认真履行电力规划职责，加强电力统筹规划。

笔者认为，当前在我国，加强电力统一规划十分迫切。理由如下：

电力的国民经济基础产业地位要求加强统一规划。电力行业是重要的国民经济基础产业。为了保证电力工业的平稳健康发展，需要立足当前，着眼长远，超前对电力发展的整体性、长期性、基本性问题进行思考和设计，也就是要做好规划工作。

电力工业的自身特性要求加强统一规划。电力作为广泛利用的二次能源，目前仍不能经济合理地进行大规模储存，电力系统集产、运、销为一体，发电、供电、用电在同一瞬间完成，必须随时保持平衡。任何一个设备出现故障，都会在瞬间影响和波及全系统，如果处理不及时和控制措施不恰当，往往会引起连锁反应。为了整个电力系统的安全可靠运行，电力系统须长期坚持统一标准，实施严格的统一调度。由于电力系统的上述固有特性，必然要求电力工业发展实行统一规划。

我国能源资源与生产力布局不平衡的特征要求加强电力统一规划。我国能源资源和生产力发展布局呈逆向分布，随着电力需求持续增长和能源资源的消耗，我国将加快西部、北部煤电和西南水电基地建设，推广应用特高压等先进输电技术，实施输煤输电并举和扩大水电送电市场举措，实现更大范围资源优化配置。大规模跨省、跨区域配置电力资源，是对现有电源和电网建设发展格局的突破和调整，需要从国家层面进行统筹协调，必然要求加强电力统一规划。

社会主义市场经济体制特征要求加强电力统一规划。电力行业资金密集、建设周期相对较长，电力发展需要超前谋划，而“规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费”。

在当前形势下，政府仍需通过宏观调控等措施对经济社会发展进行全局把控，能源和电力是宏观管理和调控的重要内容和手段。同时，电力行业以国有资本占主导的局面长期存在，中央电力企业和省级、地方所属国有电力企业既竞争又合作，各经营主体间相互协调才能实现整个电力行业的健康和谐发展，这都决定了必须加强国家和省级的电力统一规划。

  加快非化石能源发电发展，提高非化石能源比重，需要统一规划的引导。目前，我国非化石能源消费占一次能源消费比重仅约10%，要实现2020年15%、2030年20%的目标，发展非化石能源发电任重道远。

当前，我国水电前期工作困难，项目储备不足;核电开发受厂址资源、核燃料供应与处理、电力需求、系统调峰等因素制约;风电、太阳能发电目前面临电力送出和消纳困难、系统调峰难度大、电价补贴资金缺口等问题。清洁能源发电发展的问题，仅靠一个局部的研究，一种发电形式的研究是无法解决的，必须依靠全系统、大范围的统筹协调，依靠多种发电形式统筹规划、电源和电网的统筹规划，乃至能源、电力和可持续发展等领域的统筹规划来实现，这些都有赖于电力统一规划。

加强电力统一规划，能有效促进行政管理方式转变。加强完善统一规划机制，提出科学合理、细致全面规划文本，并依照严格制度进行批准、公布和落实，将大大增加政府行政管理透明度，压缩甚至消除电力项目审批的权利寻租空间，提高项目前期及核准工作的效率，对转变行政管理方式，促进体制改革具有重要意义。

深化电力体制改革与坚持电力统一规划并行不悖。 随着电力深化体制改革，电力规划机制将进行相应调整，在此过程中，加强完善电力统一规划的主要因素依然存在。比如，由于我国电力工业发展空间巨大，作为国民经济基础产业地位依然牢固;电力工业自身技术特性难以改变;国有资本占主导的局面长期存在;推进非化石能源发展是长期目标和工作等。因此，在未来很长一段电力改革发展过程中，仍需要加强和完善电力统一规划。当然，从更长远看，随着我国能源电力需求趋于饱和，社会主义市场体制机制全面完善，电力统一规划的地位和作用也将会有些变化。

笔者认为，电力统一规划要把握好以下着力点：

坚持协调统一原则。一是将水电、火电、核电、新能源发电以及输配电网等规划纳入电力规划统一编制、审定和实施，如无特殊情况，各专项规划不应单独编制和发布。二是坚持全国电力规划指导省级电力规划，省级电力规划服从全国电力规划的原则，实现上下级规划之间、相关省级规划之间有序衔接、协调统一。三是电力规划应严格遵守国土规划、节能、环保、水利等方面的法规、标准及要求，电力规划应与土地利用及城乡建设规划相协调，电力规划应与交通运输、供气供热、城市管网等上下游行业规划相协调。

坚持规划指导项目原则。对已经纳入电力规划或符合规划布局的项目，业主单位依据规划直接向国土、城建、环保等部门申请支持性文件，需要核准的，由能源主管部门按程序核准。未纳入电力规划的重大项目或不符合规划布局的电力项目不予核准，特殊情况下应先研究调整规划后再行核准。

坚持规划指导电价补贴原则。一是科学合理制定新能源发电发展目标，使新能源发展规模与能源需求、环境保护、气候变化、价格承受能力等因素协调一致;二是在发展目标明确的基础上，准确测算补贴资金需求，合理安排补贴资金来源，确保补贴资金足额及时筹集和发放;三是严格落实规划指导项目的原则，对于大型基地项目，必须纳入规划方可核准建设、并网运行并领取电价补贴，对于分布式发电项目，应科学预测其发展规模，积极引导其按照规划有序开发。

(作者单位：中国电力企业联合会)

原标题:加强电力统一规划刻不容缓