理解能源体制革命需要突破传统“市场-政府”二分法
分析经济体制最有代表性的方法和视角就是“市场与计划”或“市场与政府”的二分法。市场经济体制是以市场的“无形之手”组织经济活动，计划经济体制是以政府的“有形之手”组织经济活动。这两种经济体制代表了两种极端的纯粹的状况：完全自由放任的市场经济和完全按政府指令执行的计划经济。二分法为我们理解经济体制提供了一个最基本、最简单的理论视角。但是在现实中，各国采取的经济体制无一例外的都不是纯粹的市场经济或者计划经济，而是处于两种状态之间，经济活动同时受到市场和政府的调节，只是二者发挥作用的领域、强度、频率和程度有所不同。就政府调节经济活动的具体方式来说，又有直接干预和间接干预之分。要具体分析某个特定领域的经济体制问题，既不应该一味的强调市场化，也不应该一味的强调政府干预，而应该考虑在多种调节机制或体制共同作用的状态下，政府在哪些领域、通过哪些手段发挥调节经济活动的具体作用。
Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中从“新比较经济学”的角度提出了分析经济体制的“四分法”，即现实经济活动存在四种不同类型的体制或组织方式，分别是市场（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、监管（regulation）和国营（stateownership）。在只有市场起作用的纯粹状况中，经济主体不受任何政府干预甚至法律约束，完全依靠市场的竞争力量和交易秩序调节自己的行为（比如，一个想在市场中长期经营的企业可能出于对市场声誉的考虑而保证产品质量）。在完全国有国营的体制下，政府则包揽了一切经济活动，并依靠自上而下的科层制度和指令完成。法制和监管介于完全的自由化和国有化之间。在法制下，通过市场参与主体事后打官司来约束市场秩序；而在监管下，政府事先制定规则明确市场主体应该做什么、不应该做什么，并通过专门的机构监督执行。从市场、法制到监管、国营，政府的力量和干预程度逐步提高，而市场的作用则逐步减弱。当然，与市场和政府的二分法一样，在四种组织形式之间也同样存在大量的中间状态。即使是在同一经济领域，市场、法制、监管和国营等不同的组织方式并不相互排斥，可以（通常也是必须）同时发挥作用，形成相互叠加或协同作用下的某种交织状态。
我国现行能源体制是一种介于国营和监管之间的管制型体制
经过30多年的改革，中国能源体制已经由计划经济时代的“政企合一、高度集中、行政垄断”的国有国营模式，初步转变为“政企分开、主体多元、国企主导”的产业组织格局。
市场主体方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油气和电力在内的主要能源企业都已脱离行政序列，在形式上实现了政企分开。但是由于中国能源行业以国有企业为主导，在具体实践中政府与企业的职能界限并没有完全厘清，特别是能源领域一些大型国有企业实际上仍然承担了部分政策性目标和社会职能，政企分开还没有完全实现，以企代政的现象比较突出。同时，国有企业凭借自身的政治资源和行政资源，在市场中拥有一定的行政特权和垄断地位，从而还不是真正的完全竞争主体。国有能源企业既承担生产经营职能，又承担部分政府职能；既承担政策性负担，又享受行政性特权，这是政企分开改革不到位的表现。从另一个角度看，政府对国有企业的管理又不完全符合市场经济体制的规范。除了作为资本所有者和公共管理者的角色管理企业之外，仍然存在政府以行政协调等手段干预企业经营的现象，使国有企业难以真正做到按市场经济规律办事，成为商业化经营的规范的市场经济主体。
市场结构方面，矿产资源开发、能源投资、贸易等领域的产权规则还不够明晰，市场准入标准不够完善，仍然存在大量的行政审批和许可，从而造成严重的行政性进入壁垒。另一方面，输配电网和天然气管网等自然垄断环节尚未独立于能源市场交易并对所有市场交易主体公平开放，从而构成了电力和天然气市场的进入壁垒。总体上，除了煤炭行业外，中国现行能源行业市场结构尚不具备有效竞争性，市场体系有待完善。
市场运行机制方面，虽然在很大程度上已经打破了国营体制下的内部统筹协调机制，但是即使在竞争性或可竞争性领域，能源企业的投资、产量和价格等仍然受到政府相关部门的普遍监管。与此同时，某些需要监管的领域却又存在严重的政府职能缺位。
具体来看，价格机制方面，油气、电力等能源产品的价格在现行体制下仍然由政府制定，而不是完全由企业按市场供求关系决定，市场供求变化难以及时转化为价格信号，从而不能发挥价格机制调节供需的作用。投资方面，企业的投资决策在很大程度上还受计划管理方式的制约，各领域投资均需由政府投资主管部门审批。产量方面，调节市场供需平衡在很大程度上还要依靠行政手段，比如电力调度不是依据市场竞争的商业决策，而是由政府相关部门依靠行政手段分配电量。此外，投资项目主管部门、价格主管部门和市场运行主管部门相互独立，项目审批时未能充分考虑投资对市场运行和价格可能产生的影响，从而降低了投资审批决策的有效性和科学性。
如果说价格、投资和产量等方面的行政审批是“错装在政府身上的手”，需要换成市场的手，另一方面，能源市场运行在某些领域又存在政府缺位的现象，能源监管亟待加强：一是对自然垄断环节的规划、投资建设和成本价格等方面的经济性监管不足；二是对煤炭、油气交易中间环节的市场操纵、不公平竞争和破坏市场秩序等监管不足；三是对环境、健康和产品质量等方面的社会性监管不足。
综上，经过20世纪80年代的投资体制改革和90年代的管理体制改革之后，在市场主体的性质和市场结构上已经突破了国营体制下的政企合一、高度集中的格局，在运行机制上也有别于计划经济体制下的部门间内部统筹协调机制。但是现行体制在市场准入、投资、产量和价格等诸多方面仍然保留了相当多的政府干预和行政手段，而且这种政府干预和控制不同于成熟市场经济中的政府监管：一是市场主体不是完全意义上的按经济规律办事的商业化企业；二是政府对市场准入、投资、产量和价格的干预缺乏统一的规章和标准，仍然带有行政协调的色彩；三是政府干预过度和政府监管不足并存。中国现行的能源体制总体上是一种介于国营体制与政府监管之间的状态，可以称之“管制型体制”。这一判断比依据“市场与政府”的二分法认为中国现行能源体制特征为“半市场、半计划”的判断更加准确和具体。
我国能源体制革命的方向是打破管制型体制建立监管型体制
（一）体制革命的性质是跨空间的制度变迁而不是制度空间内的调整
体制革命就意味着经济活动组织方式的根本性转变。经济活动的任何一种组织方式都是不完美的，都有相应的组织成本、执行成本或“制度成本”。总的来看，制度成本主要包括两大类：一类是由市场失序（disorder）和市场失灵（failure）带来的损失，简称制度成本A；一类是由政府独断（dictatorship）和政府失灵造成的损失，简称制度成本B。在完全自由放任的市场经济体制下，制度成本全部来自市场秩序混乱和市场机制无法起作用造成的制度成本A。在完全的国有国营体制下，制度成本全部来自政府失灵造成的制度成本B。法制通过法律机制规范和维护市场秩序，虽然有助于减轻（但不可能完全克服）市场失灵问题，但同时也存在自身的运行成本或制度成本（比如诉讼费用、谈判成本等）。与此类似，监管也可以规范市场秩序，减轻市场失灵，但同时也会增加因政府失灵而产生的制度成本。综合考察一个经济体制的制度成本，就必须考虑其中的各种经济活动组织方式造成的制度成本组合。
体制革命的目的是为了减少制度成本，而体制革命的方向则是制度成本最小化的组织方式。当然，革命就意味着根本性或者颠覆性的转变。在市场与政府的两分法视角下，体制革命意味着市场与政府作用力对比的根本性变化；而在市场、法制、监管和国营的四分法视角下，体制革命意味着经济活动主导组织方式的根本性变化，找出市场、法制、监管和国营等组织方式的最优组合，实现制度成本的最小化。如果说市场、法制、监管和国营四种纯粹的组织方式两两之间组成三个制度状态空间，那么，体制革命要求经济活动的组织方式跨状态空间的变化，而不是仅仅在状态空间内部变化（如图1所示）。在状态空间内的组织方式变化可视为“改革”而非革命。
注：横轴代表政府失灵所造成的制度成本，纵轴代表市场失灵所造成的制度成本。制度可行性曲线代表各种体制安排下的制度成本组合。
（二）我国能源体制革命的方向是打破管制型体制，建立监管型体制
根据前面的分析，中国现行能源体制介于国营体制和政府监管之间，在这种体制下，政府在能源资源配置中仍然发挥着主导作用。用制度可行性曲线表示，现行能源体制的总的制度成本为图2中的XR+YR，其中XR和YR分别代表政府失灵和市场失灵导致的制度成本B和制度成本A。现行体制的核心弊端是政府干预造成的制度成本B（大小为XR）过于高昂。政府的深度介入虽然有助于推动中国能源工业快速发展，但是也积累了一系列突出矛盾：一是能源消费总量增长过快，在能源消费结构中“一煤独大”，国内环境污染防治和国际上应对气候变暖的压力与日俱增；二是产能过剩严重，大量设备闲置或低效运转，造成资源的极大浪费，提高消费者负担和经济社会发展成本，影响国家竞争力；三是行业内外矛盾重重，煤电矛盾长期存在，中央企业与地方时有摩擦，几大石油公司与地方炼厂相互指责，社会各界对大型国有能源企业的行政垄断以及严重的内部人控制和低效率现象普遍不满；等等。
能源体制革命的总体方向是降低因政府干预和政府失灵造成的过高制度成本B，能源资源配置由政府主导转向市场决定，同时依靠监管和法制的力量，降低因市场作用加强而提高的制度成本A。这就要求能源体制发生跨制度状态空间的根本性转变。进一步的问题在于，目标能源体制应该是处于法制和监管间的制度状态空间，还是处于市场和法制间的制度状态空间。前者意味着能源资源配置除了市场、法制起作用之外，监管和国营也具有一定的作用。后者意味着除了市场和法制，不需要政府对能源资源配置进行直接干预。
图2能源体制革命的方向
对于大多数竞争性领域和一般商品市场来说，后者代表的体制是适合的。但是能源行业特殊的经济技术属性决定了目标体制应该是前者而不是后者。首先，能源行业中存在输配电网络、燃气管网等自然垄断环节，要求政府进行经济性监管，对垄断企业的经济性监管包括投资、成本、价格和服务质量等。其次，能源与环境、健康、安全等社会性问题息息相关，要求政府针对负外部性问题加强社会性监管。再次，能源领域是高技术密集型行业，要求政府针对技术溢出的正外部性问题加强政策引导，甚至要求政府在基础性研究和信息分析等方面提供充足的公共服务。基于上述理由，理想的能源体制应该是介于法制和监管的中间状态。在这一体制下，市场经济在能源资源配置中起决定性作用，法制规范市场交易秩序，政府对自然垄断环节的企业进行经济性监管并针对环境等负外部性问题施加社会性监管，同时针对技术创新、信息等正外部性和公共品提供政策引导和公共服务。如图2所示，目标能源体制由市场失灵所造成的制度成本由YR增加到YI；由政府失灵所造成的制度成本由XR减少到XI；总制度成本下降幅度为XDXR。
能源体制革命主要包括三个维度的内容
（一）重新界定能源市场主体功能
能源体制革命需要实现的目标是重新界定能源国有企业的功能，明确能源国有企业的市场属性及其产品的商品属性。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出要“还原能源商品属性”，也就是要求还原能源产品生产企业的市场属性，成为真正按市场经济规律办事的商业化企业，而不是提供公共品或实现特定政策性目标的政府部门。
能源领域包括竞争性环节和自然垄断环节两大类。在竞争性环节，政府作为国有企业的所有者或股东，不应该通过行政手段行使自己的出资人权利，干预企业的经营活动。在自然垄断环节（主要涉及电网和油气管网领域），政府不仅是能源国有企业的出资人，同时政府还作为公共管理者与国有企业发生关系。确保能源国有企业商业化经营属性要求政府区分两种不同的角色，作为资本所有者，政府国资主管部门从国有资产保值增值的角度对企业进行管理，但是能源国有企业需要与其他企业一样接受作为公共利益管理者的能源管理部门的经济性监管和其他管理部门的社会性监管。公共管理部门对所有市场主体的管理应该采取一视同仁的统一标准。
（二）重塑能源市场结构
构建有效竞争的市场结构首先要求破除行政性市场进入壁垒。在行业准入方面，有必要对能源行业的具体管理规章和办法进行清理，消除以资本实力、企业规模和从业资历等抬高行业准入门槛的做法。消除各种隐性壁垒和“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等现象，在获取资源、公平竞争等方面给予所有企业同等待遇。特别是在电力生产和销售，煤炭、油气进出口等领域，应该尽量取消不必要的行政性限制。
其次，考虑到输配电网和天然气管网具有自然垄断性，为构建有效竞争的市场结构，要求保证输配电网和天然气管网独立于电力和天然气市场交易，只提供传输服务，并对所有的市场交易主体公平开放接入。具有自然垄断性的环节采取特许经营的方式，接受独立监管机构的监督，按照特许协议性契约化管理。在解除自然垄断性资产和行政性限制造成的行业进入壁垒后，各种所有制类型的企业会根据市场供求关系的变化自主安排进入或者退出行业，这一方面确保了行业内有足够的竞争主体进行有效竞争，另一方面潜在进入竞争的压力也会促使行业内在位企业提高效率、降低成本以提高其竞争力。
（三）重建能源市场运行机制
在市场运行机制方面，要充分发挥价格机制的调节作用，让市场在能源资源配置中起决定性作用，同时更好的发挥政府的作用。
首先要放松甚至取消竞争性领域的经济性监管，形成主要由市场供求关系决定能源价格的机制。党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。要发挥市场配置资源作用的前提条件是在竞争性领域取消价格监管，让企业依据自身经营成本和市场需求自主决定价格。同时，取消政府对企业投资、生产等经营决策的行政干预，充分发挥市场价格机制调节供给和需求的作用，优化资源配置。
在能源领域，除了输配电、天然气管网等自然垄断环节需要政府监管外，其他领域都可以引入市场竞争，形成由市场供求关系决定能源价格的机制，并通过价格机制这只无形的手优化能源资源配置。目前中国煤炭领域的市场竞争已经比较充分，煤炭价格受供求关系深度影响，反过来也有效调节了煤炭的生产和消费。但是在石油、天然气和电力等领域，价格依然由政府制定，企业的投资、生产、贸易等活动在很大程度上也是在政府行政手段这只有形之手的指挥下进行的。比如投资审批、电量分配、天然气进口等。这往往造成严重的“政府失灵”，比如目前能源领域出现的产能严重过剩局面。目标体制应该在形成有效竞争的市场结构和市场体系的基础上，放开政府对能源价格和投资的监管，在尚未形成有效竞争市场结构的领域尽快创造条件引入市场竞争并放开价格。具体来讲：电力方面，政府只监管输配电价，并在输配电网退出电能市场交易的基础上开放电能交易价格，由发电企业、经销商和用户自主决定；石油方面，在放开原油、成品油进口的基础上放开石油价格，由企业自主定价；天然气方面，在剥离储运领域的沉淀性资产并放开进口权的基础上，放开天然气门站价格和终端售价，政府只监管管网运费。
在放松直至取消竞争性领域的经济监管的同时，加强和完善政府的管理职能，更好地发挥政府的作用：一是加强政府公共服务，主要包括具有公共品性质和正外部性的事务，比如能源信息统计与分析、能源战略与规划、能源国际合作等行业乃至国家层面上的事务。政府也可以直接进行研发以推动能源技术创新。二是加强对电网、油气管网自然垄断环节能源国有企业的经济性监管以及对竞争性领域市场交易秩序的监管。三是加强对环境、安全、健康等领域的社会性监管。
