新型电力系统加速构建电力法修订迫在眉睫

发布日期：2022-01-17 浏览次数：3131

国家能源局日前召开“2022全国能源工作会议”，“坚定不移深化体制机制改革”作为七大重点任务之一，开宗明义地提出，“完善能源法治体系，推动构建有效竞争的市场体系”，修订电力法被纳入其中。

（来源：微信公众号“中国能源报” ID：cnenergy 作者：赵紫原）

作为电力行业“基本大法”，现行电力法于1995年12月28日通过、1996年4月1日起施行，迄今为止共修订三次。随着可再生能源的快速发展，以及新型电力系统的加速构建，其中一些规定已经不能适应当下电力行业的发展需要，电力法的修订迫在眉睫。

据悉，国家发改委与国家能源局于2020年牵头成立了电力法修订起草组，并将这一工作列入2021年国务院立法工作计划。近日有知情人士向记者透露，修订起草组将重点研究调整与电力市场化改革方向相背离、发展不相符、政策不衔接之处，为电力体制改革提供引导和支撑。

修法呼声渐强

专家指出，电力法与时俱进，才能契合中央全面深化改革领导小组提出的“凡属重大改革都要于法有据”法治要求。

中电联去年12月底发布的《电力法修订跟踪研究》（下称“研究”）显示，现行电力法主要解决了上世纪八九十年代国家缺电问题，但与国家当前重大政策方向有一定偏差，与目前国家鼓励的新能源和分布式能源发展、电力市场化改革、简政放权、转变政府职能等多项重大政策文件有一定不匹配，越来越不能对电力行业的全面发展提供足够支持。

事实上，早于2015年发布的电改“9号文”就曾指出，立法修法工作相对滞后，制约了电力行业的市场化和健康发展。有的配套改革政策迟迟不能出台，亟待修订有关法律、法规、政策、标准，为电力行业发展提供依据。

随着电力体制改革的深入推进和碳达峰、碳中和目标的提出，修订电力法呼声越来越强烈。

经济体制改革的核心之一是处理好政府与市场的关系，电力体制改革也是如此。鑫诺律师事务所展曙光认为，此次电力体制改革的核心之一就是转变政府职能，发挥市场配置资源的决定性作用。要还原电力的商品属性，需要在国家、企业、用户之间进行责、权、利的分配，法律就是调整这些关系的重要工具。“特别在新形势下，电力法的修订必须加快推进。”

电力法治短板亟待弥补

有不愿具名的法律学者向记者指出，从制度变迁角度看，电力市场可以分为垄断、购买代理、批发竞争和零售竞争四种运行模式。“我国现行电力法确立的电力市场属于第二阶段的购买代理模式，而新一轮电力体制改革已迈入第三阶段的批发竞争模式。”

换言之，第二阶段的现行电力法是按照“发输配供”产业环节进行立法的，然而经过近7年“管住中间，放开两头”的电改，不断有新兴市场主体涌入，供需结构已发生翻天覆地的变化，原有按产业环节分类的框架已不再适用。

上述研究显示，随着市场化交易电量比例逐年提高，电力法中关于电力市场交易及电价的规定已不能适应电力市场化发展的需求；部分内容规定与现行电改趋势不一致，如有关规定内容与“政企分开、厂网分开、主辅分离”的现状没有完全呼应。

“脱节”的电力法或不利于改革目标的实现。另一位不愿具名的法律行业人士指出，在以往的电力体制改革，甚至能源体制改革中，法律发挥的作用是有限的。在产业变革中，技术进步的作用被过度放大，在电力活动的管理与规制中，政策成为主要手段，法律居于次要地位以致被束之高阁。“由于法律责任机制缺失，中央政策可能在改革过程中被地方变通，以致影响改革成效。由于法律保障机制缺失，权利容易受到损害。这些情况若任其发展，对改革的顺利进行及最终目标的实现都是不利的。”

监管起效离不开法律赋权

修订电力法，既是扫清电力体制改革制度障碍的要求，也是全面推进依法治国战略的要求。那么，电力法的修订应如何配套电力市场建设？

众所周知，电力行业属于基础性行业，具备较强的自然垄断性，加强监管必不可少。业内人士指出，由于电力法迟迟不修订，对改革中发生的新的重大经济法律关系，只能先采用行政规章的形式确定下来，走的是先立下位法、后立上位法的路径。如2005年12月1日起施行的《电力市场监管办法》就是实行“先立下位法、后立上位法”的方式。

“这种做法带来两个问题，一是先出台的下位法缺乏法律效力；二是待上位法律法规正式颁布后，相应的下位法还要进行修订。”上述业内人士说。

展曙光对此表示认同，只有依法赋予监管权威性，才能真正将监管政策执行到位。“建议电力法在修订过程中捋清电力监管机构及相应职责，将‘处理好政府与市场的关系’，作为界定和明确电力监管职责的核心。”

新一轮电力体制改革的主要任务是转变政府职能，提高治理能力，利用市场机制配置资源，解决我国现有电力体制中存在的问题。但自“9号文”发布以来，虽然电力行业在电力交易体系建设、电价改革、鼓励支持新能源发展等方面取得了瞩目成绩，但仍存在电力交易机制和电价机制不完善、交叉补贴现象严重、新能源参与电力市场交易制度混乱等问题。

“建议在电力法修订稿中进一步规范和完善电力交易机制和规则，推动建设市场主体信用体系。”中电联规划发展部改革处项目主管孙晓旭说。

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