容量替代转向煤炭等量替代
据了解，为做好大气污染防治工作，国务院发布的《行动计划》确定了十项具体措施，所以也被称为“国十条”，其中，控制煤炭消费总量便是重要措施之一。《行动计划》明确：“制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实行目标责任管理。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。”
由于我国有一半左右的煤炭用于发电，所以煤电行业成为煤炭消费总量控制政策的主要对象，煤电企业的发展受到其直接影响。《行动计划》对于煤电项目发展，做了诸多限制：“京津冀、长三角、珠三角等区域新建项目禁止配套建设自备燃煤电站。耗煤项目要实行煤炭减量替代。除热电联产外，禁止审批新建燃煤发电项目；现有多台燃煤机组装机容量合计达到30万千瓦以上的，可按照煤炭等量替代的原则建设为大容量燃煤机组。”
其中，“按照煤炭等量替代的原则建设为大容量燃煤机组”也被认为是对“上大压小”政策的重新定义。
据了解，此前国务院批转的《关于加快关停小火电机组的若干意见》（以下简称《意见》）中称，鼓励各地区和企业关停小机组，集中建设大机组，实施“上大压小”；鼓励通过兼并、重组或收购小火电机组，并将其关停后实施“上大压小”建设大型电源项目。对于“上大压下”的落实，《意见》规定，“新建电源项目替代的关停机组容量作为衡量其可否纳入规划的重要指标。”同时明确，替代关停机组容量较多并能够妥善安置关停电厂职工的电源建设项目，优先纳入国家电力发展规划。
另外，对于“上大压小”的关停容量比例，《意见》也做出详细规定：对于企业建设单机30万千瓦、替代关停机组的容量达到自身容量80%的项目；单机60万千瓦、替代关停机组的容量达到自身容量70%的项目；单机100万千瓦、替代关停机组的容量达到自身容量60%的项目；单机20万千瓦以上的热电联产项目，替代关停机组的容量达到自身容量50%，并按所替代关停机组和关停拆除的供热锅炉蒸发量计算可减少当地燃煤总量的，可直接纳入国家电力规划，优先安排建设。
可以看出，此前的“上大压小”是“容量替代”原则，而新近颁布的《行动计划》确定的则是“煤炭等量替代”原则。虽然降低能源消耗、减少污染排放、压缩落后产能的目的没有发生太大变化，但“上大压小”的参考指标和侧重点都已悄然发生变化。
新原则的副作用
那么今后“上大压小”政策会采用哪一原则呢？对此，华电集团政策与法律事务部主任陈宗法认为，可能会采用新政策优先的执行方式。他说：“‘上大压小’由容量替代转向煤炭等量替代，从某种意义上讲，是电网节能调度的前移。”同时，新原则也意味着从“容量优先”向“效率优先”转移。
“事实上，此前的政策同样鼓励高效机组，因为大容量机组的能效通常高于小机组。”陈宗法说，不过管理方面做得比较好的小机组，其能效可能会高于大机组，例如，有的20万千瓦机组能效便高于部分30万千瓦级的机组。“但是此次煤炭等量替代原则更能反映出效率优先，因为在煤炭总量控制面前，为了满足电力安全供应，效率更高、能耗较低的机组必然会受到更多青睐。”
“煤炭等量替代原则是在控制煤炭消费总量的大环境下产生的，所以更注重煤炭方面的调控。但是电源建设包括能源利用效率、煤炭消耗、大气污染等多种因素，所以在上述的政策执行过程中，可能会出现一些情况。”陈宗法说，例如，可能存在一个副作用：由于采用的是煤炭消耗量指标，所以对于此前能效低、煤电消耗量高的机组来讲，在“上大压小”的过程中可能更有优势；对于此前的能效较高的小机组来讲，则可能产生不利。“不过这是对于现有机组的影响，对于未来的机组能效优先导向，可能不会有什么影响。”另外他认为，在执行过程中出现问题、需要修正，这也是政策落实通常会遇到的情况。
期待政策解读
另据了解，此前“上大压小”的相关政策，对于跨地区的容量替代，都作出了相关详细规定，其中《意见》明确，“发展改革委根据各省（区、市）关停机组的容量，相应增加该省（区、市）的电源建设规模。跨省（区、市）进行‘上大压小’的，关停小机组容量可保留在当地，并相应调减新项目建设地区的电源建设规模。”
但“国十条”只确定了煤炭等量替代原则，对于跨地区的煤炭等量替代，则没有相关内容和规定。对于是否采用类似容量替代的“关停小机组容量可保留在当地，并相应调减新项目建设地区的电源建设规模”的模式，相关部门也均未明确。
可以看出，煤炭等量替代原则的切实执行，还需要诸多更具体条文予以支撑。事实上，这也是目前准备上新建项目的电厂所迷惑和不确定的地方，这类电厂目前还无法确定是根据容量替代的原则还是煤炭等量替代原则，确定关停机组容量和新上机组容量。日前，在《中国能源报》走访长三角地区部分电厂时，便有电厂对记者表示，“国十条”的煤炭等量替代原则的出台，让电厂的新建项目审批变得更加不确定，希望相关细则能尽快出台，或者相关部门能尽快给个政策解读。
